关于省十三届人大三次会议第6003号建议的答复
来源：采(控)办
时间：2020-05-19 00:00
闽财建议〔2020〕99号
答复类别：A类
关于省十三届人大三次会议
第 6003 号建议的答复
丁志隆代表：
《关于降低基础服务类政府采购交易成本的建议》(第 6003
号）由我单位承办。现对有关建议答复如下：
一、履约保证金方面
（一）履约保证金收取已有法律明确规定。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“《实施
条例》”）第四十八条规定：“采购文件要求中标或者成交供应商提
交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、
担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得
超过政府采购合同金额的 10%。”
根据《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》，履约
保证金是中标或成交供应商按照采购文件要求向采购人或采购代
理机构提供的用以保障其履行合同义务的一种担保,中标或成交
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供应商违约的，采购人或采购代理机构将按照合同约定扣除其全
部或部分履约保证金。实行履约保证金目的是促使中标或成交供
应商全面履行与采购人或采购代理机构订立的合同，确保合同目
标的实现，能有效预防和遏制供应商在采购竞争阶段为了中标或
成交而盲目虚假承诺、低价恶性竞争，然后在合同履约阶段通过
偷工减料、以次充好而获取利润的行为，防范合同履行风险。
（二）履约保证金收取的具体形式和金额由采购文件约定。
按照《中华人民共和国政府采购法》第四十三条的规定，政
府采购合同适用合同法。采购人或采购代理机构可以根据合同履
行的需要，在采购文件中要求中标或成交供应商提交或不提交履
约保证金。采购文件要求提交的，应载明履约保证金的形式、金
额以及提交时间。
履约保证金的有效期自合同生效之日起至合同约定的中标
或成交供应商主要义务履行完毕止。中标或成交供应商合同主要
义务履行完毕，采购人或采购代理机构应按合同约定及时退还履
约保证金。如果是银行保函或履约担保书，一般在到期后自行失
效。
（三）取消或限定履约保证金的收取目前不具备落实条件。
鉴于《实施条例》已对履约保证金的形式和金额上限作出了
具体规定，履约保证金是否收取以及收取的具体形式和金额由采
购文件约定。在有关法律修订前，暂不具备取消履约保证金或限
定履约保证金的收取形式、金额比例的法律依据。
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二、拖欠款项及随意扣款方面
（一）政府采购合同适用合同法，采购双方应按合同约定履
行。
《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定：“政府采
购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按
照平等、自愿的原则以合同方式约定。”对于建议中提出的采购人
以内部程序、人员安排、报销流程等原因不按合同约定付款，不
按合同约定进行履约验收、随意扣款等行为，属于采购合同履行
过程的问题，应当通过《合同法》第一百二十八条等规定解决合
同争议。《合同法》第一百二十八条明确规定：“当事人可以通过
和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、
调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。涉外合同
的当事人可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申
请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向
人民法院起诉。当事人应当履行发生法律效力的判决、仲裁裁决、
调解书；拒不履行的，对方可以请求人民法院执行。”
（二）采购项目验收、付款条款等在采购文件中明确，通过
合同约定。
《实施条例》第十五条规定：“采购人、采购代理机构应当
根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需
求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全
等要求。”
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供应商认为采购文件使自己权益受到损害的，可以按照《政
府采购质疑和投诉办法》(财政部令第 94号）提起质疑、投诉，
依法维护自身的合法权益。
三、投标保证金方面
（一）政府采购法律关于投标保证金的规定及投标保证金的
主要作用。
《实施条例》第三十三条规定：“招标文件要求投标人提交
投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的 2%。投
标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具
的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标
保证金的，投标无效。采购人或者采购代理机构应当自中标通知
书发出之日起 5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自
政府采购合同签订之日起 5个工作日内退还中标供应商的投标保
证金。”
要求投标人按照招标文件的规定提交投标保证金，是招标活
动的惯例。通过向投标人收取投标保证金，促使投标人严肃对待
自己的投标行为，避免和减少由于投标人的行为而给采购人带来
的损失，是对采购人的一种保护措施。具体来说，依据法规和招
标文件的规定，投标保证金可以在两个方面约束投标人的行为：
一是投标人违反招标活动惯例的行为。如投标截止时间后至投标
有效期结束期间，投标人撤销或者主动修改其投标文件；收到中
标通知书后，中标供应商不按照招标文件的规定，与买方签订政
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府采购合同或提交履约保证金。二是投标人的严重违法行为。如
在其投标文件中提供虚假材料谋取中标，恶意串通，以及行贿或
者提供其他不正当利益等。
（二）现阶段取消投标保证金不具有法律依据。
鉴于采购人、采购代理机构可以收取投标保证金属于《实施
条例》法定事项，在法律修订前，取消投标保证金限制了采购人、
采购代理机构的法定权利，缺乏法律依据，不具有操作性。
四、我厅在降低交易成本及强化政府采购监管方面的做法
我厅高度重视政府采购领域“放管服”、优化营商环境工作，
近年来聚焦企业关切，采取了一系列的措施，降低企业（包括基
础服务类）参与政府采购的成本，构建统一开放、竞争有序的政
府采购市场体系。
（一）制定一系列措施缓解疫情对生产经营造成的影响，支
持复工复产。目前，省财政厅共出台财政资金扶持、税收优惠等
方面财政政策措施 71 条，其中，支持疫情防控工作的政策措施
41 条，支持复工复产的政策措施 30 条。政府采购领域省财政厅
共制定了 3份文件，其中《福建省财政厅关于运用政府采购政策
促进中小企业发展的通知》（闽财购〔2020〕11 号）细化了 3 项
具体措施支持企业复工复产、降低成本，包括支持采购人按照便
利化采购政策直接向企业采购疫情防控相关货物、工程和服务；
简化供应商参与政策采购活动需提交的税收和社保缴纳证明材
料；要求本年度组织开展的政府采购活动，采购人、采购代理机
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构原则上应当免收投标（响应）保证金。因项目需要确需收取的，
应当对中小企业予以减免。
（二）引导鼓励采购人结合实际情况减免履约保证金。制定
印发《关于提升政府采购领域营商环境的实施意见》（闽财购
〔2019〕11 号），引导采购人改变简单通过履约保证金达到保障
项目质量的观念和工作方法，科学确定采购需求及履约条款，提
高项目实施管理水平，强化信用信息应用及示范效应，减轻企业
资金压力。鼓励供应商通过银行保函等形式提交履约保证金。落
实促进中小企业发展政策，对于非专门面向中小企业的政府采购
项目，引导采购人、采购代理机构在履约保证金的收取比例上给
予中小微企业差异化支持。
（三）提升采购合同条款的透明度，督促采购人按合同约定
及时支付款项。要求采购人、采购代理机构在供应商投标（响应）
前，将采购合同随采购文件免费公开，明确告知潜在供应商合同
约定的权利义务，接受供应商询问、质疑和监督。落实财政部《关
于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38
号），要求政府采购合同应当约定资金支付的方式、时间和条件，
明确逾期支付资金的违约责任。对于满足合同约定支付条件的，
采购人应当自收到发票后 30 日内将资金支付到合同约定的供应
商账户，不得以机构变动、人员更替、政策调整等为由延迟付款，
不得将采购文件和合同中未规定的义务作为向供应商付款的条
件。
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（四）规范投标保证金管理。供应商投标保证金直接汇入采
购人、采购代理机构在银行开立的保证金专门账户，采购人、采
购代理机构不得将专门账户内保证金转入其他账户。投标活动等
结束后，未发生供应商恶意串通等不予退还情形的，保证金将在
规定期限内原路退还供应商原汇入账户，防止违规占用投标保证
金，保障供应商资金安全。
（五）推进电子化采购，降低交易成本。不断完善我省政府
采购信息网上公开系统，实现在线投标、电子开标、专家电子评
审、合同签订等功能，推动政府采购交易从依托有形市场向线上
交易转变，减少供应商需现场参与的环节。建设政府采购网上超
市，简化通用类商品的采购流程，采购单位可以直接在线下单，
降低采购交易费用。对于实行电子采购的项目，采购人、采购代
理机构应当向供应商免费提供电子采购文件，按每份文件 200元
测算，每年可为供应商节约成本超过 2000万元。
（六）健全投诉检举处理机制，维护供应商合法权益。通过
购买法律服务方式加强投诉检举工作队伍建设，建立受理与审理
相分离、岗位互相制约的工作机制，省级投诉检举实行专人负责。
在“福建省政府采购网”主动公开各级财政部门投诉受理方式，
畅通供应商维权渠道。依法公开投诉处理决定和监督处理决定，
接受社会监督，切实保障市场主体的合法权益。
五、下一步工作计划
（一）扎实做好“六稳”“六保”相关工作。深入贯彻落实
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习近平总书记在中央政治局会议上的重要讲话精神，按照省委省
政府的工作要求，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，充分
发挥财政职能作用，进一步凝聚增强财政“六稳”、“六保”工作
合力。积极研究、制定、落实保居民就业、保市场主体稳定等方
面财政政策措施，切实帮助企业稳岗就业、稳定市场。
（二）引入电子保函等方式减少供应商资金占用。参考工程
建设等领域推行电子保函的有关做法，鼓励供应商自愿选择电子
保函等方式提交投标（履约）保证金，降低供应商参加政府采购
活动的成本。
（三）加强信用评价及运用体系建设。逐步建立健全供应商
等主体的信用评价指标体系，加强信用信息在政府采购活动中的
运用，引导采购人、采购代理机构考虑供应商资信状况等因素，
减收免收信用评价指标较好的供应商保证金。鼓励采购人、采购
代理机构将住建等部门建设的信用体系评价结果作为物业等行业
政府采购项目履约保证金收取比例的参考要素。
（四）强化采购人在需求制定与履约验收方面的主体责任。
扎实推进深化政府采购制度改革工作，完善政府采购需求管理制
度和履约验收相关制度，推动采购人根据国家经济和社会发展政
策、市场行业状况，合理确定政府采购需求，规范开展履约验收
工作。
（五）指导采购人加强内控管理制度建设。进一步规范政府
采购活动中的权力运行，指导采购人建立与采购活动主体职责相
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适应的内控管理机制，加强确定采购需求、落实采购政策、签订
采购合同、组织履约验收等重点环节的内部控制，规范采购人行
为。
（六）强化政府采购监督检查。持续优化政府采购领域营商
环境，禁止设置没有法律法规政策依据或未经国务院批准的涉企
保证金。常态化开展采购代理机构监督检查，依法受理处理违法
法规问题反映，坚决纠正未按照规定退还投标保证金的行为。
领导署名：林贻武
联 系 人：范翔
联系电话：0591-87097896
福建省财政厅
2020年 5月 9日
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信息公开类型：主动公开
抄送：省人大常委会人事代表工作室（1 份），省人大常委会财经工
委（1份）。
龙岩市（代表所在的设区市）人大常委会（1份）。
省政府办公厅（1份）。
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