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加强绩效评价第三方力量建设的探索研究

发布时间:2017-04-10 11:56

近年来,随着公共财政的逐步转型和预算绩效管理工作的深入推进,福建省财政支出绩效评价的覆盖广度和深度不断加大。财政支出特别是专项支出的绩效评价工作在提高福建省财政支出的管理水平,确保财政支出的使用效益等方面发挥了重要作用。但是,随着绩效评价的范围不断加大,财政部门依靠自身力量开展评价工作已经难以满足实际需求。通过借力引智及政府购买等方式,在绩效评价中大规模的引入独立于政府部门和项目承办单位的第三方力量势在必行。

一、   引入第三方力量参与财政支出绩效评价的必要性

(一)第三方力量参与评价是财政管理改革的突破口。近年来随着各级各部门支出需求的快速增长,社会公众对提高公共产品和公共服务质量的诉求也不断增长。而随着经济进入“新常态”,财政收入增速也进入了低速增长的“新常态”。2015年上半年,福建财政总收入和地方级财政收入分别仅增长6.6%5.3%,同比回落5.67.3个百分点,财政收入回落态势明显,财政资金供需矛盾越发尖锐。要求财政部门通过财政支出绩效评价来约束各级各部门,把财政资金用在“刀刃上”的呼声越来越高。新《预算法》的出台则正式明确了绩效评价在增强财政管理水平,提高财政资金使用效益方面的重要作用。而引入第三方评价恰恰可以成为财政支出绩效评价改革的突破口,是福建省财政在推进财政资金预算绩效管理建设中探索的一条新路。

(二)第三方力量参与评价有助于提高绩效评价的专业性。财政支出绩效评价工作具有较高的专业性,工作复杂且难度较大。这种特性决定了绩效评价工作需要具备丰富的专业知识和工作经验作为后盾,才能确保绩效评价结果的权威性。引入具有专业技能和优势的第三方力量参与评价对解决评价工作专业复杂问题和提升绩效评价的专业权威具有极大帮助。

(三)第三方力量参与绩效评价有助于扩大绩效评价的覆盖范围。根据财政部出台的《预算绩效管理工作规划(2012-2015)》文件要求,绩效评价要按照“横向到边,纵向到底”的原则,逐步覆盖所有财政性资金。按照《福建省专项资金管理办法》规定,所有专项资金执行到期后都必须经绩效评价合格后方能延续。随着需要绩效评价的财政资金规模不断扩大,单靠财政部门本身的力量已经难以满足绩效评价工作短期内迅速扩大覆盖范围的业务要求。因此,通过政府购买服务的方式,引入第三方力量参与评价工作,有助于不断扩大绩效评价覆盖的财政资金范围,为绩效评价逐步覆盖所有财政性资金“保驾护航”。

二、   现状及存在问题

(一)  现状分析

随着20096月,财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号),福建省也开始了引入第三方力量参与绩效评价的探索工作。2009年,首次委托高等院校开展了全省外贸出口补贴政策的绩效评价工作;2010年,尝试在就业专项资金绩效评价工作中委托省统计局调查队开展了问卷调查工作;2011年,探索委托会计师事务所开展了省统计局专项资金等项目的绩效评价工作。近年来,福建省先后采用邀请招标、比选、竞争性谈判、网络公开招标等方式与高校院所、事业单位、会计师事务所等不同类型的第三方力量合作绩效评价工作,并在合作中初步培育了第三方力量,了解了不同类型的第三方机构的优缺点,为系统性加强福建省第三方力量建设积累了实践经验。

在实践探索的基础上,福建省先后出台了《福建省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》、《规范中介机构参与福建省财政支出绩效评价工作管理暂行办法》、《福建省预算绩效管理专家管理办法》等一系列制度办法,并先后出台了《福建省财政厅关于确认第一批参与财政支出绩效评价中介机构的通知》、《福建省财政厅关于积极开展预算绩效管理专家申报工作的通知》等文件,搭建了预算绩效管理专家库,为第三方力量参与绩效评价工作奠定了初步的制度基础。

然而,在福建省逐步探索第三方力量参与绩效评价工作的中,也存在着诸多问题,影响了第三方力量参与绩效评价工作的效果,急需解决。

(二)  存在问题

1、 参与绩效评价的第三方力量供给市场相对薄弱,尚未形成规模。

一是符合财政部门要求的第三方力量总体较少。从实践合作经验看,虽然福建全省范围内的高校科研院所、中介机构组织及专家团队从总量上看并不稀少,但有绩效评价工作经验,符合财政部门要求的第三方力量总体欠缺。高校科研院所方面,开展的绩效评价大多停留在学术讨论层面,难以与实践操作有机融合,且开展绩效评价的专 教授大多来自经济、财政等专业,相对欠缺其他具体专业的复合经验和优势;以会计师事务所为代表的中介机构方面,进入省厅会计优选库,并具有绩效评价工作经验和能力的所不超过10家。大部分的中介机构不具备评价指标体系设计能力,且仅能够按照审计程序开展工作,无法更深层次的挖掘评价项目的存在问题,并撰写合适的评价报告。

二是全省范围内第三方力量分布不均衡,部分市、县几乎没有可用的第三方力量。高校科研院所、专家团队、会计师事务所等中介机构省内主要分布在福州、厦门等沿海经济发达地区,山区市、县高水平的第三方力量缺乏。高等院校方面,全省共90所,其中福州市36所、厦门市17所、泉州市17所,三地共占全省的77.78%,而龙岩市、宁德市、莆田市均仅有2所,分布极不均衡。会计师事务所方面,2014年全省范围内共有193所,其中福州市66家、厦门市63家、泉州市25家,三地共占全省的79.79%,而宁德市仅有4家、莆田市只有3家、三明市和南平市分别仅有7家,相差悬殊。到了县级层面,部分山区县及经济欠发达县例如明溪县则出现了没有1家会计师事务所的尴尬情况。

2、 第三方评价质量难以满足财政部门需求。

一是第三方力量尚未具备将绩效评价工作形成模式化、流程化的经验和能力。现有的第三方力量往往根据自身经验和工作方式出发,没有完全按照财政部门的要求开展工作导致评价工作难以符合财政部门需求。

高校科研院所往往将绩效评价工作学术化或者调研报告化,或者是设计很复杂不够具备实际操作能力的繁琐指标体系导致评价工作理论化,或者是陷入将评价变成普通调研,以调研报告替代评价报告的“怪圈”。以会计师事务所为代表的中介机构则往往将绩效评价工作审计化或者监督检查化。或者是按照审计流程只注重财务资料审核和量化数字的提取计算没有以问题为导向去归纳和总结问题,或者是按照监督检查的思路注重财经纪律检查而忽视了效率、效益方面的评价以及收益对象满意度调查等评价工作重点。专家参与评价则往往将绩效评价工作会议评审化,或者是以一般项目评审的思路走过场或者是针对专业领域发表个别看法,没有形成系统的思路和报告。

这导致了财政部门在委托第三方的过程中无法采用全部委托的方式,完全由第三方独立开展评价,而必须在很大程度上依赖财政部门自身力量去设计指标体系、带领第三方共同开展评价工作。这也就极大限制了绩效评价覆盖范围的扩大和第三方力量的成长。

二是第三方力量的优缺点各异,难以独立满足财政部门的实际工作需求。鉴于绩效评价工作的独立性和快速增点扩面的工作需要,财政部门往往希望第三方力量能够独立参与绩效评价,采用完全委托的模式独立自主开展评价工作。实践过程中,第三方力量的各有优点和短板,并且均表现的十分突出,导致难以独立开展绩效评价工作。高校科研院所往往擅长指标体系设计和评价报告的文字撰写,但由于缺乏相对完善的组织制度保障和过硬的财务核查能力,往往容易陷入“纸上谈兵”的理论化评价。中介机构往往擅长开展财务核查和实地勘察,但评价过程中数据资料的挖掘能力相对薄弱。而专家参与绩效评价更是主要以顾问和辅助的形式出现,基本上只负责针对专业领域提供参考意见,并不负责对整个项目进行从头到尾的整体评价和报告分析撰写,因此也难以独立负责绩效评价工作。

3、 第三方参与评价的制度基础仍需完善。

一是委托第三方参与绩效评价的费用结算需要明确的制度办法。目前,福建省聘用第三方力量参与绩效评价没有专门出台制度办法,主要是依据省财政厅印发的《聘用中介机构和外部专业人员参加财政专项检查工作的管理办法》作为计费依据。现有的计费依据并不是以开展绩效评价工作为出发点,采用的是聘用人员的每人每工作日标准付费的方式,与绩效评价整体打包委托的思路有所区别。一方面,绩效评价工作的整体性与专项检查工作单纯借用人员不同,是采用项目整体外包的方式开展,因而无法单纯以聘用人员的每人每工作日计费的方式合理计算;另一方面,绩效评价包含的主观经验判断和思考无法计算成每人每天的标准工作量,因此也难以用聘用人员计价的方式得出合理的委托费用。更为重要的是,由于绩效评价工作比一般的监督检查和审计难度大、要求多,如果委托费用缺乏吸引力,也难以对第三方参与起到积极的激励作用。

二是对第三方参与绩效评价的竞争择优机制和监督管理机制需要明确的制度办法。现有的第三方参与绩效评价相关制度并未明确对委托第三方的竞争择优机制和监管机制作出可操作的详细说明。首先,现有的委托第三方选择模式往往只参考了受托方报价这个因素,而忽视了第三方过去开展绩效评价的工作经验、第三方拥有的绩效评价能力评估等关键因素。同时,由于政府采购中往往将价格作为主要的参考标准,因而无法较好的针对项目特点运用比选、竞争性谈判、合理低价中标等方式发挥财政部门的主观能动性去挑选符合项目特点的第三方参与评价;其次,现有的委托第三方模式均是一次性委托结算方式,没有出台明确的制度办法对第三方开展绩效评价的工作情况进行评估和监督,并将其形成档案记录,运用于未来的委托服务选择之中。这容易导致第三方参与绩效评价工作的短视行为,不利于第三方参与绩效评价工作的长期化和制度化。再次,现有的第三方参与绩效评价的专家库、中介机构库相关制度文件没有及时的评估更新,容易导致第三方参与绩效评价的资质缺乏动态调整,无法形成滚动进出、竞争择优的良性循环机制。

三、   思路和建议

总的来看,福建省未来一段时间内加强参与绩效评价的第三方力量建设应从符合本地实际的角度出发,逐步打造一个制度化、市场化、合作化相结合的第三方力量参与绩效评价的“福建模式”。

(一)  总体思路

夯实第三方参与绩效评价的制度基础,完善第三方参与绩效评价的制度办法;明确第三方参与绩效评价的价值导向和参与范围;建立第三方力量储备机制,鼓励培育第三方评价主体发展壮大;健全专家库和中介机构库。建立第三方评价力量的优胜劣汰机制,加快培育第三方力量参与评价的市场。加强第三方力量的合作整合引导,促进不同类型第三方力量的合作壮大;规范第三方参与评价的工作流程,构建第三方参与评价的质量监控机制。

(二)  基本原则

1、实行信誉优先原则。要选择信誉良好的中介机构,发挥他们的行业经验和管理咨询知识丰富的特长。一方面,可以从行业管理协会查阅相关执业记录情况,另一方面,也可以要求中介机构在申请绩效评价委托业务时候提供相关材料。在此基础上,逐步通过对第三方力量参与绩效评价工作建立业务和业绩跟踪的考核管理机制,建立起中介机构参与绩效评价工作的执业记录档案。

2、实行必要的资质认定原则。对中介机构自身以及从业人员的资质进行必要的限定,确保绩效评价工作的顺利开展。中介机构要选派与评价相关专业的专家直接参与绩效评价工作,这些专家应具备评价所学的工作经验和组织指导能力。在选择中介机构时,应考察是否能够派出评价所需专家直接参与工作,避免中介机构因业务繁忙时随意调动、调整人员力量,而影响绩效评价工作进度和工作质量。

3、实行公开选聘的原则。通过公开方式选择中介机构,通过竞争选聘到素质优良的中介机构,促进评价工作质量提高,降低评价费用。同时,在选择中介机构时候,也可以根据工作涉及范围和额度等不同情况,采取行业协会推荐筛选、招投标(公开招标或邀请招标)以及相关业务资格认定相结合等多种方式进行。

(三)  具体措施

1、夯实第三方参与绩效评价的制度基础。财政资金绩效评价的制度完善,是规范化、批量化吸引和鼓励引入第三方参与绩效评价的前提和基础。没有制度的健全完善,就很难壮大第三方参与评价的队伍,保障第三方参与绩效评价的效果。这就要求财政部门不但夯实第三方参与绩效评价的制度基础,对第三方参与绩效评价的准入条件、工作内容、评价程序、委托协议、委托费用、回避制度、后续培训教育、监管退出机制等方面作出可操作性强的明确规定,让第三方参与绩效评价工作有据可依,有章可循。在此基础上,对专家库、中介库等进行动态调整,从而达到发展壮大参与绩效评价第三方力量的目的。

2、明确第三方参与绩效评价的价值导向和参与范围。绩效评价已经不是单纯的管理工具,而是突破了工具理性的范畴,具备明晰的价值导向。因此,引入第三方参与财政资金绩效评价之前要明确评价的价值导向。一般来说,财政资金项目完成后,应通过对其产生的受益范围、社会效果、使用效率、可持续性、预算目标实现程度以及与之相关联的经济效益、社会效益、资源与生态效益等方面进行全面评价和跟踪评价。但是,第三方组织对于政府财政预算管理目标不一定有全面的理解和认同,因此在引入第三方参与财政资金绩效评价时要确立绩效评价的价值导向,并以此作为绩效评价指标体系设计、方法选择等后续工作的基本原则和行动指南。

除此之外,要合理确定第三方参与评价的范围。一方面,总体上要逐步扩大第三方评价范围,提高评价结果的权威性和公正性,尽量减少对第三方参与绩效评价的多重限制。另一方面,要遵循“专业匹配”的原则,将第三方组织引入适合其专长发挥的评价领域,防止无序引入和评价错位,妥善处理第三方评价过程中综合性与专业性之间的矛盾。

3、建立第三方力量储备机制,鼓励培育第三方主体的发展。通过发布公告、申请邀请、审核审查等程序和方式,持续完善省、市、县各级涵盖不同领域、不同行业、不同专业的预算绩效管理专家学者库,按照其实际参与绩效管理工作的态度、能力、道德水平及民主评议结果,实行科学分类,动态管理,优胜劣汰,共建共享。建立省、市、县三级符合预算绩效管理工作需要的社会中介机构库,加强对包括会计师事务所、资产评价、行业咨询等机构在内的社会中介力量的支持和鼓励。建立第三方力量储备机制,健全第三方资质审核环节,对第三方的目标宗旨、财务构成、发展历程、评价业绩等进行审核,利用大数据对第三方活动情况进行记录,确保将符合法定要求、组织作风优良的第三方组织纳入第三方目录,对于资质存在问题的组织进行动态调整和清除。在第三方组织储备库建立健全的基础上,进一步完善第三方组织的竞争选择机制,从而实现“择优”。加快培育“第三方市场”,让第三方评价组织之间以招投标的形式在争取评价项目方面公平合理开展竞争,从而既降低委托评价的成本,也促使第三方不断改进绩效评价工具和方法,从而提升绩效评价的质量。

4、加强第三方力量的合作整合引导,促进不同类型第三方力量的合作发展。通过尝试“中介+高校”、“中介+专家”等共同评价模式,鼓励沟通合作,取长补短。尤其是面对复杂项目,尤其要鼓励和引导各种类型的第三方力量要善于整合外部资源,在复杂业务方面积极开展合作,取长补短。比如,以中介机构为主牵头,邀请高校、科研机构及相关行业的专家参与或共同开展工作,合作解决一些技术上的难题,利用更科学高效的分析方法充分挖掘数据资料的信息价值,提升评价报告的权威性。中介机构可以邀请高校、科研院所和专家开展联合研究、业务培训,或鼓励自己的员工参与到他们的研究工作中,学习取经。通过资源整合的方式,相互促进,从而达到共同壮大的目的。

5、规范第三方参与绩效评价的工作流程。第三方参与财政专项资金评价包括以下几个主要的流程:一是财政部门结合所需评价部门、专项的特点,从第三方目录库中选出符合要求、具备比较优势的第三方组织,并在资质审核的基础上与其签订委托代理的协议或合同,明晰双方的权利和义务,并明晰违约的相关责任;二是第三方力量根据项目特点,研究制定科学合理的绩效评价方案和绩效评价指标体系,并征求被评价单位意见,征得财政部门审核同意;三是第三方力量按照科学规范、公正严谨的方法在被评价的相关部门或项目搜集资料信息,以事实为依据,以结果为导向,独立自主地开展相关评价工作;四是根据评价过程所搜集的信息进行全面细致的梳理和分析,得出相关研究结论,并撰写第三方评价的专业报告,经过修订和提交给财政部门;五是结果公开、结果反馈和应用。财政部门通过撰写每个环节的标准化模板和参考范例,对绩效评价的各个业务流程予以规范化,对如何设置指标体系、如何设计评价工作底稿、如何开展评价工作、如何总结问题形成工作日志、如何撰写规范的绩效评价报告进行明确。通过流程化、标准化、规范化的方式推广第三方参与绩效评价工作。

6、构建第三方参与绩效评价的质量监控机制。第三方绩效评价可能存在缺位、错位、越位等问题,甚至其本身亦可能出现被“俘获”等情况,因此,有必要构建第三方专项评价的质量监控机制,确保第三方组织真正发挥专长,得出严谨科学、真实有效的绩效评价报告。这就要求第三方组织机构要严格接受人大、纪检监察、审计、财政等部门的监督,研究建立人大、纪检监察、审计、财政等部门以及专家学者、群众代表参与预算绩效管理的监督指导人员库。加强对社会中介机构等第三方组织的业务指导,建立第三方组织评价质量监控机制,定期实施绩效评价报告质量的评审、考核和通报,确保工作质量,并与绩效评价业务委托相挂钩,营造“专家敢说、中介真评”的绩效评价氛围。逐步在建设“第三方市场”过程中要建立第三方评价组织信誉档案,记录第三方评价组织的业绩和失误、错误,可公开查阅,从而对第三方组织形成一定制约,防止第三方“被俘”和“短期行为”等情况,促使其形成良性竞争。

 

课题指导:赵 

课题组成员:陈爱清

胡珊红、郑成炳

陈伟明、林静怡

王少强、陈雯靓

林菁菁

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