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公共财政如何发力我国供给侧结构性改革

发布时间:2017-03-06 12:00

一、美英供给侧改革理论依据与典型案例评述

二战后,凯恩斯主义盛极一时。西方国家普遍依据凯恩斯的“有效需求”理论制订自己的宏观政策框架,可以说,凯恩斯主义占据西方经济学的主流地位,欧美经济体也在需求端的管理和扩张下,经济在战后得到恢复、发展和长达二十多年的繁荣。然而,凯恩斯主义扩张性的需求刺激政策下,到上世纪70年代,欧美等经济体都相继出现了结构性问题,呈现出“滞胀”现象,具体表现为经济增长的停滞甚至负增长、失业率激增以及物价水平的持续上涨等。一些学者开始向凯恩斯主义提出质疑,并研究可能替代其管理宏观经济的理论和政策。供给经济学派也因此走上历史舞台,他们重新肯定萨伊定律,进而提出生产的增长决定于劳动力和资本等生产要素的供给和有效利用,代表性人物Robert A. Mundell曾提出,降低税率鼓励生产,反对征收附加所得税控制物价的计划,同时恢复金本位、稳定美元价值来抑制通货膨胀。还有美国供给学派经济学家Arthur B Laffer,以其“拉弗曲线”而闻名于世,认为总是存在产生同样收益的两种税率,所以减税未必使政府税收收益减少,可以通过减税增加有效供给,进而增加政府的实际税收收入。正是借助供给学派和货币主义的理论观点,里根政府开展了一系列“经济复兴计划”,用供给学派的减税等政策对付“停滞”,用货币学派控制货币总量的政策对付“通胀”,经济逐步企稳和回归繁荣,进入到长期增长的“大稳健”时代。英国的撒切尔政府1979 年也开始了大刀阔斧的结构性改革,主要经济指标波动收窄,经济触底反弹,供给经济学派也因此名声大震。

这里需要指出的是供给经济学派核心理论是将微观经济领域的税收扭曲和降低经济效率的观点,发展到宏观经济调整中,主要的政策主张就是通过大规模减税,有效抑制通胀、降低失业率、刺激投资、增加有效供给和政府税收,最终实现经济总体的供需平衡。跟以往的西方经济学流派相比,供给经济学没有形成较严密和完整的理论体系,与此同时,英美的供给侧改革也相应的提高了赤字率,增加了政府债务。因而紧随其后新古典宏观经济学迅速崛起,并正式取代凯恩斯理论成为宏观经济学的主流。因此,我们需要客观看待供给经济学派和美英供给侧改革的利弊得失,各国的供给侧改革政策主张也是基于本国当时当地情况选择或综合运用经济学派的观点。

二、改革开放以来我国供给端的改革思想与政策

我国供给端的改革思想与政策不是突然出现的,而是有改革开放30多年来的历史积淀。首先,我国经济体制从高度集中的计划经济向社会主义市场经济的转变。继而,在对内改革上,我国农村1978年开始试行家庭年产承包责任制;在城市进行了一系列的体制机制改革,包括国有企业改革 、教育产业化改革、土地制度和住房商品化改革等。同时,在对外开放领域,从1979年中央正式批准广东、福建两省在对外经济活动中的特殊政策和灵活措施,建立四个经济特区,到1984年开设14个沿海开放城市,再到1985年开放的步伐扩大到长三角、珠三角、环渤海、闽东南经济开放区,再到海南经济特区和上海浦东新区的设立,直至2001年我国正式加入WTO,更加深入地融入国际经济合作与全球化生产当中,打通中国内部的市场经络同时,也将贴着中国制造标签的产品推向世界各个市场。

我国30年的改革开放进程,从供给端制度层面不断地突破旧的计划经济经营模式,每一步都极大地激发出民间资本、海外资本的投资热情,经济的腾飞无不体现着供给端的改革所释放出的巨大制度红利,不断地解放和发展生产力。因此,我们应借鉴中国改革开放中供给端改革的思想和经验,对准国民经济中有效需求旺盛,但由于各种供给端政策或制度约束而导致的有效供给不足的领域进行深化改革,提高经济潜在增长率。只有这样,供给侧结构性改革才能推动周期性产能过剩等结构性问题的解决,实现稳增长、调结构,快速释放潜在的有效需求。

三、供给侧结构性改革适合当下中国国情

(一)供给侧和需求侧双向的有效管理才能优化市场供需平衡。

当下为何我们如此突出强调供给侧改革呢?改革开放以来,出口、投资、消费三驾马车拉动着中国经济,创造了长达30年的高速经济增长奇迹。目前中国宏观经济下行压力增大,发展中一系列的结构性问题也日益凸显:钢铁、煤炭、水泥、石油以及房地产等制造业部门产能严重过剩;中产阶级的消费大量流向国外;国际经济形势趋紧,进出口总额占比GDP显著下降;产业发展达到了资源环境承载能力的峰值等。因此,结合国际和历史经验,在经济新常态下,我国的经济结构调整、资源环境保护和居民消费结构升级等都需要从供给端着手。

我们需要明确供给侧与需求侧两种管理的侧重点和方式。供给侧的改革是一个中长期定位,需求侧的调整是一个短期定位。如果没有短期定位,中长期定位也会失准。需求侧侧重于熨平短期经济波动,关注的是经济的实际增长率,通过“逆经济风向行事”的财政和货币政策,在各个年度短期视野内,调节经济生活中银根的松紧,实施对经济总量的调节(扩张或收缩)。供给侧着眼于中长期和全局的发展后劲,关注的是经济的潜在增长率,注重通过提高土地、资本、劳动力、科技等全要素的生产率,增加经济的有效供给。

中国要有效地推进供给侧结构性改革,必须明确供给侧改革与需求侧管理之间的关系。我们现阶段提倡供给侧改革,不是要否定需求侧,而是单纯依赖凯恩斯主义的刺激和扩张有效需求无法有效解决经济中的结构性问题,希望通过供给和需求两端的有效管理,优化经济体的供需平衡机制。从政府的角度,供给管理的复杂程度远远高于需求管理,需要考虑不同角度的结构优化。在进一步适当扩大总需求、释放新需求的同时,最根本的是如何通过制度创新,改革监管方式和手段,制定产业发展规划,提供新的制度安排,创造开放、公平、竞争的市场环境,支持企业创新,研发新技术,改进生产和经营活动,增加有效供给,从而释放和引领新需求,打开需求潜力和经济活力释放的空间,提高经济增长的质量和效益。因此,在当下中国供给管理必须把“有效的制度供给”作为核心和统领。

(二)供给侧结构性改革思路和政策框架

当前的供给侧结构性改革思路和框架主要从以下四个方面展开:一是释放过剩的产能。通过加快企业并购重组,提高行业集中度;通过“一带一路”战略,在中亚非洲等投资,加快产能输出步伐;坚决淘汰落后产能,有效压缩过剩产能;鼓励创业和引导企业技术创新,产出高质量的产品和服务。二是优化产业分布。加大力度扶持现代服务业,鼓励企业发展高新技术,鼓励环境友好型企业的发展,优化区域发展格局,促进资源型地区经济转型升级。三是激发民间资本力量。通过深化推进行政审批制度改革、降低制度性交易成本、进一步完善基础设施等降低企业的成本;加快改革国企内部制度,激发国企积极性;改善收入分配和再分配制度,让利于民;开放垄断行业和领域,引入民间资本竞争,释放经济活力。四是防范化解金融风险。构建多层次资本市场,提高直接融资比重,鼓励适度金融创新,为企业提供资金支持,促进经济稳定发展。

四、财政政策助力我国供给侧改革的几点思考

(一)注意发挥市场的作用:“有效的市场”和“有为的政府”两只手的协调配合,推动产业转型升级。供给侧结构性改革有效开展的前提是,必须清晰界定政府职能的边界,要理顺和完善市场机制,政府要发挥引导作用,优化市场的资源配置,才能使产业政策有效性真正发挥。财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆,是政府配置资源的主体,在公共支出领域中,财政供应范围和资金分配的边界也应当明晰。对于钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩的领域,这些行业中集中了大量的国有企业,因此地方政府更要明确财政资金的支出是否科学、合理、必须,发挥好在加快产业结构调整中引导作用。同理,对待精准扶贫,从扶贫机制上由主要依赖经济增长的“涓滴效应”到更加注重“靶向性”对目标人群直接加以扶助。

(二)注意减税的方式和时机:根据中国的实际调节改革的节奏。本届政府适时逐步扩大“营改增”试点,先在交通运输业,后审时度势将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点,全面完成营改增就是很好的例证。在经济新常态下,要像西方供给侧改革时期的全面减税抑或大幅降低主要税种税率不太合时宜。目前,可行性较高的政策仍是结构性减税,同时要结合资源税、消费税改革等税制改革进程,配以加强财政支出管理、 提高财政支出绩效、理顺中央和地方财权事权关系等。

(三)注意财政赤字压力:将政府债务控制在安全的风险边界之内。里根执政时期,减税的同时大规模发行国债,累计财政赤字高达 13382 亿美元,比此前的历届美国总统所累积的财政赤字总额还要多。作为全球化的货币,美国国债面向全球发行,市场容量大,然而,现阶段中国的国内债券市场容纳空间的扩充,还需配合以人民币国际化和国家实力的提升。因此,中央和地方政府都需要将政府债务控制和化解在安全的风险边界之内,建立规范的地方政府融资举债机制,从而保证政府财政政策的持续性和经济社会的持续稳定发展。

(四)注重公平性问题:更有效率的“公共产品和服务的供给”。西方供给学派基于的是“小政府”的理念,反对以高税率维系高福利。然而,面对现阶段逐步拉大的贫富差距等问题,财政支出必须充分考虑社会公平才能保证社会经济健康稳定发展。近年来,我国财政支出一直保持较快的增长势头,但是教育、卫生、医疗、科技、文化等公共事业,投入依然不足,提高财政资金使用效率是关键。财政必须思考如何更有效率的提供公共产品和服务。当下我们正在大力推行PPP模式,就是改进和创新公共服务供给机制,利用市场机制和社会资本,大力发展合同外包、购买服务、特许经营等,显著改进公共服务质量和效益。

(五)注意结构性失业问题:职业培训和再就业是经济转型中一项极为重要的工作。目前中国的失业主要是由产业转型引发的,可以预计随着进一步优化经济结构,对传统行业产能进行严格限制,结构性失业问题将进一步凸显。政府需要做好再就业培训,提高经济体中的适龄劳动人口生产率,使传统劳动力更快更好地适应新兴产业的需要。可以学习和借鉴德国在供给侧改革中对传统产业集中的鲁尔地区进行的“企业实践培训+职业学校理论培训”模式。

(六)注意和需求侧调整相结合:与稳增长目标有效结合。在供给侧改革过程中,我们需要谨慎地平衡长期和短期之间的关系。对于有利于潜在增长速度的提升和长远经济发展的举措,我们应该坚定不移地予以推进,但对创造内需缓解经济下行压力的政策也不可忽视。存量退出的进程中产生的外溢效应,有可能引发总量性的需求不足和结构性的萧条。因此,政府要更多考虑怎样更好地用经济手段和发挥政策导向功能来促进市场优胜劣汰和结构优化,使有限的财政资金对接市场机制发挥“四两拨千斤”的乘数效应。

五、财政从四个方面发力供给侧结构性改革

一是发力财政资金供给。如今经济发展政府需更加注重统筹性、包容性和平衡性,财政支出一方面要强化预算约束,一方面要贯彻“综合平衡”理念。有预算硬约束下,限的财政资金应优先向弱势群体、弱质产业配置,这包括社会保障和公共服务等民生项目以及对落后地区的转移支付等。这样才能能释放出巨大内需潜力,助推我国经济持续健康发展。同时财政资金还应发挥带动居民消费的作用,对绿色经济、现代服务业等新兴产业优先扶持,以财政支出的结构优化,来撬动经济结构调整。

二是发力引导资本供给。整合竞争性领域扶持区域发展和产业优化的各类专项资金,由零散投入转向重点领域扶持。转变财政资金投入方式,发展产业投资基金,壮大产业发展引导资金,有效发挥财政资金的引导和杠杆作用,改造提升传统产业,加快创新和培育高新技术企业。支持金融服务实体经济,推动股权投资,完善投融资机制,提高国有资本经营效益。财政通过设立科研基金,引导企业加大研发投入,加快企业科技成果转化,推动传统制造业想高端装备制造和智能制造发展的步伐。

三是发力公共产品供给。正如上文所述,供给侧结构性改革,政府需提供更加有效的公共产品和服务,以此维护社会公平,保障基本公共服务均等化。今后我国政府的公共支出主要有两大类:第一类主要是弥补市场缺陷或对市场失灵领域的支出,包括满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要;满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要;满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要等。第二类是矫正市场偏差的支出,如调节总量平衡和结构优化的支出;调节地区之间、产业之间和居民之间的利益关系,实现效率和公平兼顾的公共支出。

四是发力产业政策供给。在经济新常态下,财政政策从供给端发力需根据产业发展的特点细化和调整引导政策,甄别技术领先型、传统退出型、国家战略型等,挖掘潜在具有比较优势的产业,提高供给侧改革的针对性。在创新、协调、绿色、开放、共享的理念下,推动产业创新发展和转型升级。积极落实好结构型减税和普遍性降费政策,降低实体经济企业综合负担和成本。降低服务业发展准入门槛,从民众切身需要的养老、医疗、教育、金融等入手,创新服务提供方式,鼓励发展互联网消费和电子商务,扩大政府购买服务范围,提升现代服务业发展水平,增强经济增长的内生动力。

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