习近平总书记始终心系城镇老旧小区改造工作，任福建省省长时就亲自部署推动“安居工程”“广厦工程”，担任总书记后多次强调要做好老旧小区改造工作。福建省财政部门认真贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神和省委省政府决策部署，与住建等有关部门协同发力，采取系列有效政策措施，完成了各个时期城镇老旧小区改造任务。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”作为城市更新的重要组成部分，加强财政政策的赋能效力支持城镇老旧小区改造具有新的现实意义。基于此，课题组赴省内有关设区市及四川省、湖南省等实地调研，以期完善城镇老旧小区改造财政政策，提升财政对老旧小区改造工作的赋能效力，继续为全国城镇老旧小区改造工作贡献“福建经验”。

　　福建财政支持老旧小区改造的实践及成效

　　（一）各级政府部门和单位通力协作。一是加强组织领导，坚持上下联动。各设区市按照“市级筹划指导、县级统筹负责、街道社区实施、居民自治参与”的原则，建立健全政府统筹、条块协作的城镇老旧小区（片区）改造工作协调推进机制，科学划分市、县、街道及有关部门单位的职责，上下联动、通力合作，确保财政资金使用“加速度”。二是聚焦多维发力，简化项目审批手续。各设区建立改造项目审批绿色通道、简化审批程序，实施技术方案、项目概算、预算投资、财政评审等进行联合审查，形成政策落地落细的共治格局。三是抓紧抓实，加强项目策划。注重发挥街道、社区的积极性、主动性，提前将任务分解落实到具体街道社区、具体小区楼栋，不断完善项目征集、筹划机制，积极践行“改哪里、怎么改，居民说了算”准则，确保改造效率、居民满意和资金使用质效。

　　（二）推行正向激励机制。省财政厅联合省住建厅出台《福建省城镇老旧小区改造、棚户区改造和发展保障性租赁住房工作激励方案》，对城镇老旧小区改造工作真抓实干、成效明显地方进行正向激励支持，推动各地形成竞相发力、主动作为、你追我赶的工作劲头和态势，提高财政资金使用绩效。2022年首次对漳州市本级、仙游县、南安市、沙县区、邵武市实行正向激励，奖励资金共1800万元；2023年对福州市本级、漳州市本级、安溪县、古田县、光泽县、仙游县安排正向激励资金共3000万元。各设区市也积极探索正向激励机制，如厦门市推行“大专项+竞争性分配”思路，通过竞争性评审方式将市级资金下达给各区统筹使用；三明市明确“以奖代补”激励精品老旧小区项目创建，对考核前三名的项目给予200万元正向激励资金，着力推行“小区改造+文化保护或业态打造”的更新改造模式。

　　（三）积极鼓励社会主体出资参与改造。充分发挥财政资金“四两拨千金”作用，鼓励各地积极促进企业、产权单位、居民等社会主体参与老旧小区改造投资，实现“居民受益、企业获利、政府减压”三方共赢。2021年、2022年，老旧小区改造中社会主体投资分别为5.44亿元、3.98亿元。一是鼓励与引导产权单位和居民出资。2021年全省老旧小区改造中产权单位出资1亿元；2021—2023年，居民出资分别为0.61亿元、1.03亿元、0.93亿元。二是督促和支持专业经营单位出资。2021—2023年，专业经营单位出资分别为3.05亿元、2.03亿元、0.11亿元。三是积极推动规模化实施运营主体出资。2021—2023年，规模化实施运营主体出资分别为0.02亿元、0.82亿元、0.57亿元。2019—2022年，福建省累计改造城镇老旧小区5360个、受益群众78.6万户，2023年开工改造2580个老旧小区、受益群众36.29万户，合计惠及114.89万户，其中2000年后建成的老旧小区11.5万户。实地调查发现，改造后老旧小区实现“住房换新颜、小区穿新衣、居民过上新生活”的华丽转变。6280位受访居民中，对管网系统改造、道路交通和停车改造、景观绿化改造、社区服务体系改造表示满意的居民分别占80.41%、79.73%、78.38%、77.06%。

　　其他省市成功经验

　　（一）明确改造内容和财政补助标准。部分城市规定，建筑物本体的改造费用以居民出资为主，财政分类以奖代补10%或20%；养老、托育、助餐等社区服务设施改造，鼓励社会资本参与，财政对符合条件的项目按工程建设费用的20%实施以奖代补。有些城市对社会资本投入且改造后达到一定标准条件的完善类、提升类改造项目，按照2万元/户的标准补贴，市、区财政各承担50%。

　　（二）出台专项维修资金归集的财政扶持政策。部分城市推行住宅专项维修资金“即交即用即补”机制，提升老旧小区住宅专项维修资金交存占比，市、区两级财政按居民改造中使用住宅专项维修资金金额的50%给予补贴。有些县区出台《城镇老旧小区改造项目物业专项维修资金管理办法》，要求实施改造的城镇老旧小区设立维修资金账户并明确归集标准。

　　（三）加大金融支持力度。已有城市对符合条件的项目给予贴息率不超过2%、最长不超过5年的贷款贴息支持；部分地区组织申报城镇老旧小区改造省级统贷项目，联合金融机构给予开发性金融支持；部分地方组织停车设施建设单位与金融机构对接申请贷款。

　　（四）完善培育规模化运营主体的扶持政策。部分省（市、区）通过资产注入、资源整合等方式，全过程参与城镇老旧小区改造融资、实施和运营管理，积极培育规模化实施运营主体以市场化方式参与城镇老旧小区改造，实现老旧小区改造项目规划设计、资源集约、组织实施“三统筹”，打造“城市综合运营商”。

　　（五）搭建多方撮合平台。部分城市打造“建融智合”老旧小区改造项目撮合平台，项目实施主体可通过平台发布项目信息和合作需求，或直接从注册企业中筛选、邀请；设计、施工、房地产、物业管理、电梯等各类企业也可通过平台发布企业特色及合作需求。部分地区鼓励国有企业通过“平台+专业企业”模式统筹社会资本参与存量资源利用、规模化改造、专业化运营、规范化物业等。

　　进一步完善财政支持老旧小区改造的政策建议

　　（一）夯实财政资金之基，用好用足用活政策资金

　　一是加强部门协同，积极统筹各类资金。靠前服务，加强对市、县、乡镇街道申报项目的培训与指导，强化城镇老旧小区改造项目的策划，联合住建、发改等相关部门，积极申报中央财政城镇保障性安居工程补助资金和中央预算内投资专项资金等现有资金。积极争取省级财政预算内资金支持，提高老旧小区改造的省级财政补助标准。建议市、县两级政府组建老旧小区改造资金筹措组，及时掌握和推送发改、财政等部门单位的资金投向政策，梳理各部门、各单位与老旧小区相关的项目资金清单，如养老、医疗、便民市场等公共服务设施建设专项资金和古城等历史文化保护专项保护基金等。坚持“渠道不乱、用途不变”，有序组织申报各领域专项资金，加强部门条线资源整合，实现“1+1>2”的能级跃升。

　　二是加强项目策划，申报地方政府专项债券。大力探索推进连片联动改造，遵循“肥瘦搭配、新旧捆绑、取长补短”原则，与周边相邻小区、土地开发价值高的项目、新建项目进行捆绑形成项目包，合理调配公共经营性资源和提高容积率，通过租赁、出售、经营等服务或产业形式，挖掘配套设施收费、存量资产收益、服务设施运营收益等项目运营收益，实现项目收益与融资自求平衡，支撑申报城镇老旧小区项目专项债券，打通老旧小区“资源—资产—资本”的融资路径，推动“财政+金融+产业”实现高效协同。

　　（二）推进资金协同为纲，优化补助标准与下达时间

　　一是建议明确中央财政城镇保障性安居工程补助资金对老旧小区改造的户均补助金额标准，探索实施统一、固定的省级及以下财政配套资金的户均补助金额标准，以便于地方提前谋划城镇老旧小区改造项目时，能更准确概算上级补助资金额度、明确项目总投资额度，以及根据自身财力可相应配套的资金、提前谋划专项债申报项目与金额，为城镇老旧小区改造提供更有效的资金保障。

　　二是建议相关部委加强协商，着力推进中央预算内投资专项资金、中央财政城镇保障性安居工程补助资金和政府专项债额度下达时间一致化进程，便于地方政府统筹安排改造资金，强化城镇老旧小区改造的预算编制。

　　（三）狠抓社会资金之要，增强财政资金撬动效应

　　一是加强落实“谁受益、谁出资”原则。多措并举激活老旧小区业主自主筹资、自我修复的意识，对能实现成本收益平衡的老旧小区，加强与小区居民的沟通协商，推行小区产权单位和业主出资为主、政府补贴为辅的改造模式。引导地方细化城镇老旧小区实施方案，明确产权单位和居民出资标准，尝试将居民出资意愿和金额作为改造项目储备、财政补助资金和激励资金分配的重要考量因素。引导地方探索创新居民出资形式，通过一次性全额出资、“0初始出资+长期分摊”“部分出资+长期分摊”等形式，提高小区居民出资公平化程度和出资意愿。引导地方明确小区居民出资改造的内容，如加装电梯、门窗、上下水管、天然气等“看得见、摸得着”的项目，同时强化建设单位财务支出明细披露，增强小区居民的信任度和出资意愿。

　　二是落实管线专业经营单位出资责任。引导地方健全“初步确定储备项目+抄送管线专业经营单位+根据管线专业经营单位反馈调整储备项目”的工作闭环，提高老旧小区改造与管线专业经营单位改造计划一致性，为管线专业经营单位出资改造创造有利条件。省级层面协调电力、通信等管线专业经营单位，简化县级经营单位的项目申报和资金使用审批程序，对区县老旧小区改造项目投资进行支持，促使区县级单位更顺畅配合当地老旧小区改造计划。

　　三是积极拓展社会资本参与改造路径。利用公房、权属用地等国有资产和资源，对加装电梯、养老、托育、停车、便民市场等微利可持续盈利、对个别企业具有特殊商业价值的改造内容，通过公开招商方式，探索推行政府特许经营、ROT、BOT等政企合作模式，探索创新“改造+运营”“改造+运营+物业”等模式的具体实现形式。推进“留、改、拆、建”并举的改造项目储备，采取留改为主、拆建为辅的方式，盘活闲置用地、加层加面积、建新建筑等方式增加容积率，充分挖掘改造项目的收益点。

　　四是创新老旧小区改造的金融服务模式。整合优质国有资产、资源，增强市、区属国有企业或新成立国有企业、合资企业的融资能力，积极争取政策性银行长期低息贷款。支持市、区属国有公司发行企业债券、项目收益债等金融产品，探索利用不动产投资信托基金（REITs）等市场化融资方式。对于大片区统筹平衡模式或跨片区组合平衡模式生成的小区改造项目，将无法产生收入的老旧小区改造与具备充足现金流的棚户区、老厂区改造等项目统筹搭配、捆绑立项，实现项目资金平衡，以共同立项支持大片区统筹项目融资。探索利用各级各类老旧小区改造奖补资金，对社会资本投资、符合条件的老旧小区改造项目提供贷款贴息支持。

　　五是完善相关部门常态化联络机制，共同研究制定针对老旧小区改造的规划、土地、产权等相关政策，如城市更新中的容积率调整政策、适度放宽老旧小区改造规划限制、改造项目联合审查机制等，弱化政策不明确、产权不明晰、改造工期不确定、收益不稳定等不确定性因素，提高产权单位和居民、企业、个人等社会主体参与老旧小区改造投资的信心与意愿。

　　（四）坚持项目储备优先，提高财政资金使用绩效

　　一是引导地方超前储备改造项目，提前做好改造项目前期准备工作。引导地方政府根据必要性、公益性、收益性“三性”原则，提前半年左右时间摸排和储备项目，在财政预算资金下达前做好改造项目的前期准备工作、甚至进入开工状态，加快实现“钱等项目”到“项目等钱”的转变，避免奖补资金闲置。

　　二是推行“先体检、后改造”工作机制。坚持体检先行，设计老旧小区宜居性评价指标体系，围绕老旧小区安全质量隐患、社区功能短板、长效管理等问题，充分吸取群众意见，对老旧小区设施及服务等情况整体打分排序，科学谋划年度改造项目及顺序排序，靶向确定老旧小区的改造内容，配合老旧小区改造资金绩效目标执行监控机制，提高财政预算资金的使用效率与效益。

　　三是加大补助资金监管力度，保障资金规范高效使用。探索建立市县财政资金下达及财政支出进度定期统计通报机制，及时指导、推动市县加快补助资金拨付进度；强化绩效评价结果应用，对补助资金分配下达慢等问题较多、整改不力的，在以后年度安排预算时予以约束。

　　（五）紧盯长效管理之本，保护财政资金投资成果

　　一是探索完善老旧小区后续管理的财政扶持政策。探索正向激励机制的奖励对象延伸至街道社区，为街道社区托管老旧小区设置专门的财政奖励。同时引导获得正向激励资金的设区市本级、县（区、市）在奖励资金使用和分配时，对改造工作表现优秀的街道社区予以倾斜，允许街道社区将奖励资金用于支持改造后老旧小区的物业管理支出。

　　二是完善维修基金归集、使用、续筹机制。引导地方提高老旧小区业委会和党支部覆盖率，增强未引入专业物业服务企业的老旧小区的自主管理能力，探索推行党建引领“红色物业”“红色业委会”的协商共治机制，以党建引领小区治理，实现社区治理从“靠物业管”到“共治共管”，为发动老旧小区居民缴存住宅专项维修资金、推进老旧小区设立住宅专项维修资金账户和缴存工作提供有力支撑。探索多元化的后续管理与维护资金筹集渠道。

　　三是加快培育高质量的规模化实施运营主体。加快建立闲置资源资产台账，明确城镇老旧小区资源资产产权界定问题，织好市场主体改造投资的利益“保障网”。县（市、区）级政府可通过资产注入、资源整合等方式，重点培育本地国有企业成为闲置资源资产处置利用的优质运作载体，或引入经验丰富的优质企业，打造“城市综合运营商”，精准导入可行的业态和商业模式，实现老旧小区长效运维，提升“自我造血”能力和改造成果保障水平。

　　作者单位：福建省财政厅 财政部福建监管局

　　作者：林少铎 张学舟 李克清