经济观察报独家获悉，由财政部相关机构起草的“政府与社会资本合作模式（PPP）操作指南”已进入征求意见阶段。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府与社会资本为提供公共产品或服务，所建立的“全过程”合作关系，又被称为“公私合作”。特征是授予特许经营权、利益共享和风险共担，通过引入市场竞争和激励约束机制，以提高公共产品或服务的质量和供给效率。以北京为例，地铁四号线、鸟巢都是PPP模式。

此前，财政部已于 9月 23日 发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（下称《通知》）。知情人士告诉经济观察报，操作指南就是对于《通知》的解释版本，偏向实际操作方面。

比如，谁作为政府出资一方来管理PPP项目？符合什么标准的项目可以入围？投入到项目中的政府资金来自哪里？具备什么条件的地方政府才可以实施这样的项目？这些问题都可以在这本操作指南中得到解答。

值得一提的是，该指南称，财政部门将利用现有专项转移资金的渠道投入示范项目，这意味着会有中央财政资金直接投入公私合作项目；另外，地方财政也可以补贴示范项目，不过这取决于地方财政的承受能力。指南对此也有规定，称财政部门应根据财政中长期可持续性和项目全生命周期内的财政支出，对这一类项目开展财政可承受力评估。据悉，财政部这次征求意见的文件，除了一份操作指南外，还有一本厚厚的PPP模式项目标准化合同文本。

从最初发出指导意见，到现在将指导意见细化至落地可操作的指南和合同文本，大岳咨询公司总经理金永祥认为，财政系统为公私合作即PPP模式开绿灯的意图已经相当明晰，以前一些模糊的规则问题也开始得到解决。

经济观察报获得的这份操作指南文件显示，各省、自治区和直辖市要设立的公私合作项目管理机构可能会被命名为地方PPP中心。

此前，财政部已经成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，作为未来这一类项目的政府资金管理方，财政部当时就在酝酿成立PPP中心作为管理项目的事业单位。

此次文件要求，省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作的各项职责。知情人士透露，未来地方中心主要负责公私合作项目工作的规划指导、识别评估、融资支持、信息发布、专家库建设、咨询培训、推广运用、统计研究和绩效评价等。

该指南还对什么样的项目可以入选公私合作模式，如何识别这类项目做了一定的要求。指南规定，财政部门或者PPP中心负责向各政府职能部门征集潜在项目。具体方式是，社会资本以项目建议书的方式向财政部门或PPP中心推荐潜在项目，后者会同政府有关职能部门，确定备选项目，制定此类项目的年度和中期开发计划。

北京市资略律师事务所合伙人徐向东对经济观察报表示，根据当前的相关立法草案，公私合作项目模式的适用范围很广，包括能源、交通运输、水利等九大领域。但并不是这些领域的所有项目都可以采用PPP模式，这些项目必须符合降低项目成本、提高服务质量和运营效率，以及改善公共服务的要求。

他指出，国外判断公私合作项目是否成功，筛选时要进行成本效益分析，比如智利，是率先使用成本效益分析对公共投资项目进行分析的国家之一，通常规定，项目年回报率必须超过最低线，目前当地为8%。对此，上述指南要求，只有通过了“物有所值”评价和财政可承受能力评估的项目才能进行项目准备。

所谓“物有所值”评价，是指公私合作项目模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险、提高效率等，同时要将项目整个周期内的政府支出价值和公共部门的比较值进行比较，才能明确“物有所值”评价。

而鉴于当前地方政府性债务的压力尚大，地方财政投入PPP项目还需要考虑上述提到的财政承受能力的问题。操作指南对此也有明确解释：财政部门应根据财政中长期可持续性和项目全生命周期内的财政支出，对此类项目开展财政可承受力评估。

目前看来，财政部门可以利用现有专项转移资金的渠道投入PPP示范项目，另外，地方财政也可以补贴示范项目。财政资金投入将从“补建设”向“补运营”转变，这也意味着地方政府需要通过中长期财政规划的制定，来考虑长远的补贴机制。上述指南屡次提及了这些问题。

不过，这些项目筛选和资金投入的方式，并不一定都能够符合实际情况。一位不愿具名的公私合作项目管理专家表示，PPP项目需要对财政承受能力做出判断是应该的，但财政部发布的《通知》中没有透露如何制定判断标准，“如果真做判断，只有财政自己搞，别人搞不了，信息不对称。”他说。

据他说，欧盟有类似标准，但假使中国也参照欧盟制定标准，那可能很多地区除了那些自身资金能够平衡的项目之外，都做不了需要财政补贴较多的PPP项目。

加速布局

在财政部发布上述指南之前，从中央到地方，对PPP项目立规一直在进行当中。

进入第三季度，福建、江苏、重庆、青海等省份密集推出PPP试点项目，部分地方政府还制定了开展PPP的规范性文件，福建省政府于 9月 11日 发布《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》。

知情人士告诉经济观察报，现在对于PPP，包括财政部、发改委、住建部、交通部以及水利部在内的多个部委都在积极参与。其中，发改委的政策法规司正在研究进行特许经营立法，发改委体改司、外事司牵头研究推进PPP在全国推广。住建部此前原计划在6月推出但一度遇阻的“关于在城镇市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见”，也将在近期推出。另外，交通部、水利部也正在研究将PPP作为工具用在内部机制改革中。

不过，最积极主动的还是财政部。此前，财政部成立了PPP领导小组，由一位副部长任组长，还成立了内部协调机制，并在今年3月内部印制了财政部门PPP项目培训手册。

金永祥认为，财政部出台关于PPP的《通知》，代表财政部推动PPP的姿态是积极的，《通知》内容也反映了财政部对PPP的政策安排，不过其他部委没有参与，《通知》中提出的政策的权威性可能受到其他部门意见的影响。

财政部财政科学研究所副所长王朝才告诉经济观察报，英国等一些国家都是财政部在主抓PPP，原因在于财政部了解如何提高政府的运作效率，如果用较少的资金启动更多的社会资金，以及提供更好的服务。

他表示，PPP涉及到政府资产、政府的经营权，政府的收费权，而且未来PPP项目不在建设中提供补贴，而是“事后补贴”，将补贴从建设转移到运营当中，这主要是财政部门的工作。

王朝才所说的“事后补贴”，在9月底财政部的《通知》中，表述为“对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴”，并提出，财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。

为此，地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。