坚持“三不腐”一体推进

加强财政公权力的管理与监督

中央纪委国家监委驻财政部纪检监察组

　　坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，同时发力、同向发力、综合发力，是以习近平同志为核心的党中央推进全面从严治党的重大战略方针，也是党的二十大报告作出的重要战略部署。中央纪委国家监委驻财政部纪检监察组联合财政部监督评价局组成调研组，围绕坚持“三不腐”一体推进，加强财政公权力的管理与监督，组织18个省市财政厅（局）开展调研，并深入实地调研，广泛听取财政系统意见建议后形成本文。

　　加强财政公权力的管理与监督意义重大

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财政工作是党的事业重要组成部分。一代代财政工作者在党的坚强领导下，不忘初心，牢记使命，恪尽职守，为党和国家建设发展作出了重要贡献。同时，财政工作因其固有职责任务，在党和国家治理体系中位置特殊，权力集中。坚持“三不腐”一体推进，加强财政公权力的管理与监督，对于新时代财政工作，具有重要意义。

　　一是加强政治建设的必然要求。财政是庶政之母。财政部门首先是政治机关，旗帜鲜明讲政治是做好财政工作第一位的要求。在财政部门坚持“三不腐”一体推进，加强财政公权力的管理与监督，是财政部门捍卫“两个确立”，践行“两个维护”的应有之义，也是财政部门加强政治建设的具体举措。

　　二是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。财政在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等方面有着举足轻重的作用。财政公权力的行使事关财政职能的有效履行，在财政部门坚持“三不腐”一体推进，加强财政公权力的管理与监督，把权力关进制度的笼子，推动财政职能规范履行，有利于更好发挥财政在国家治理中的重要职能作用，进一步促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　三是推动新时代财政工作高质量发展的有力保证。党中央治国理政、当家理财，财政部门做具体服务保障工作，必须以强有力的监管手段推动党中央重大决策部署贯彻执行。财政资金是公共资金，必须取之于民、用之于民，这就要求财政部门坚持“三不腐”一体推进，始终把严的基调贯穿财政工作各方面全过程，准确把握“惩、治、防”辩证统一关系，促进和保障新时代财政工作高质量发展。

　　财政公权力的内涵、外延及其运行

　　财政公权力是法律、法规赋予财政法律关系主体所享有的权益，具体表现为财政法律关系主体有权实施一定的财政行为。结合我国国情，财政公权力的内涵是：在社会主义市场经济条件下，为满足社会公共需要，政府部门在依法履行资源配置、收入分配、经济调控和监督管理等职能过程中行使的各种公权力。财政公权力具有公共性、法定性、对等性三个特性，即：财政公权力来源于公众，为公共利益服务；财政公权力必须由法律授予，法无授权不可为；有权必有责，权责相统一。

　　财政公权力的外延反映的是财政公权力关联及适用的范围。财政公权力的外延涵盖了政府与市场、中央与地方等各方面关系以及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个领域事权。从广义上讲，各级党委、人大、政府及其部门在实施与财政相关的活动、开展与财政相关的工作时产生的权力，都属于财政公权力的范畴。比如各级党委对相关重大财政事项的审议，人大对预算决算的审查和监督，政府相关部门具体执行预算，审计部门对预算收支和其他财政收支情况的监督等。

　　根据财政职责的主要内容，从决策、执行、监督等权力运行的全过程分析，财政公权力的主体内容大致可分为三大类：一是政策制定权，在财政部门履职过程中发挥着基础性、制度性、保障性作用，相较其他财政公权力，其影响更为广泛深远，是加强监管的重中之重。二是资金（资产）管理权，是财政公权力区别于其他领域公权力的主要方面，具有影响大、权力复杂、涉及面广等特征，是加强监管的主要内容。三是财会监督权，既是蕴含在财政公权力中的监督权，对其他财政公权力起着制衡作用，同时也是接受管理和监督的对象，是加强监管的重要内容。

　　财政公权力的运行是指财政公权力决策、行使和监督的实施路径、操作模式和具体程序。政策制定权的运行一般需经过立项、起草、审核、决策、发布、评估等程序，权力运行中要重点关注相关人员在调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、按程序报送审核、依权限审批等环节是否履职到位。资金（资产）管理权的运行一般需经过编制中期财政规划、编制年度预算、审核批复预算、执行预算、决算、资产管理等程序，权力运行中要重点关注分配资金的因素设定、竞争性评审、预算评审、分权制衡机制设置以及决策机制落实、信息公开、审批审核等关键环节。财会监督权的日常监督一般通过监控、审核、评价、调研、考核等方式运行，专项监督一般经过制定监督计划、确定监督对象、实施监督检查、进行处理处罚等程序，权力运行中要重点关注检查力量和对象确定、每一个程序内部和各程序之间制衡机制设置、监督结果公开等关键环节。

　　财政公权力管理与监督存在的主要问题

　　近年来，财政部门坚决贯彻落实习近平总书记关于“三不腐”一体推进的重要论述精神和党中央决策部署，通过压实各级党组织主体责任、加强财会监督等加大财政公权力监督力度，强化纪检监察机构惩治反腐力度震慑，保持“不敢腐”惩戒高压态势；通过加强顶层设计、建立财政资金直达机制、加强动态监控、强化财政内控建设等规范财政公权力管理，完善“不能腐”的制度机制；通过强化政治理论学习、加强警示教育和廉洁文化建设等，突出政治引领，筑牢党员干部“不想腐”思想根基，将“三不腐”一体推进贯穿到财政公权力管理与监督之中，取得了明显成效，积累了宝贵经验。但财政工作涉及范围广，面向主体多，政治性、政策性、专业性强，财政公权力管理与监督过程中，还存在一些亟待解决的问题。

　　（一）对“三不腐”一体推进加强财政公权力管理与监督的认识不到位，权力监管的各项措施缺少系统集成

　　一是对坚持“三不腐”一体推进战略和深刻内涵认识不足，同时发力不够。对“三不腐”一体推进是反腐败斗争基本方针和全面从严治党重要方略的认识不到位，实践中既有把坚持“三不腐”一体推进单纯看成是纪检监察部门任务的片面认识，又有将“三不腐”作为三个独立的阶段割裂开来的错误做法，简单将“不敢腐”与办案、“不能腐”与制度、“不想腐”与教育等同的认识不同程度存在。

　　二是“三不腐”一体推进中合力不足，同向发力不够。主要表现在一些党组织在“三不腐”一体推进中结合财政职能特点和工作规律的针对性不够，班子成员督促指导分管单位深化运用“三不腐”一体推进战略不多，纪检监察部门贴近财政业务开展监督的精准性不强，财政监督和内部巡视部门自觉运用“三不腐”一体推进战略统揽全局不足。

　　三是左右互联、上下衔接的权力监督制约机制尚不健全，综合发力不够。目前财政公权力运行监督主要有来自权力行使部门的自我监督、财政监督部门的内部监督、同级纪检部门的纪律监督、党组自上而下的日常监督和巡视监督、上级纪检监察机关的派驻监督、上级党委的巡视巡察监督等，除党内各类监督已有明确的衔接机制外，财会监督与党内监督及其他监督方式贯通融合的机制尚不完善，财会监督各类监督措施有效衔接不够，实践中往往采取“一事一议”的方式解决问题，没有实现常态化、机制化无缝对接。

　　一是监督执纪执法力度有待加强。财政公权力运行中制度和执行“两张皮”、有制度但实际执行不力等情况仍一定程度存在。利用涉企财政资金分配、政府采购、投资评审、政府投资基金管理等重点领域，直接面向企业个人等市场主体，易出现自由裁量权过大、设租寻租、被围猎等风险。党的十九大以来，驻财政部纪检监察组先后查处了财政部机关3名司局级干部利用资金分配权谋利案件，主要问题都出在有制度不执行上，监督执纪执法的力度还有待进一步加大。

　　二是监督执纪执法力量有待强化。财政工作涉及面广、头绪繁多、综合性强，需要从业人员在党性原则、政策水平、业务能力、思想素质等方面具备相应素养。当前，无论是财政部门的内部监督还是自上而下的派驻监督，都面临监督执纪执法力量不足的问题，尤其是基层财政部门的监督执纪执法力量薄弱问题比较突出，不少地方反映监督执纪执法人员出现“断档”，“监督能手”马上面临退休，“新生力量”衔接不上，导致对重点领域和关键岗位的监督还不够到位，也难以及时发现财政公权力滥用问题。

　　三是监督手段有待提升。财政公权力运行点多面广，很多过程留痕不足、难以查证，现有的监督手段难以做到及时监督、动态监督。目前财政业务监督仍以事后监督居多，以惩治为主，事前事中监管较少，预防和及时查补漏洞存在不足。财政监督信息化水平不高，监督执纪执法过程中还大多采用调取会计资料、翻阅原始凭证、查看账册报表等传统手段，监督执纪执法效率和质量与当前信息化、大数据时代的技术要求不相适应。

　　四是案件查处难度大。财政公权力的吸引力大，干部轮岗交流意愿不强，流动性少，也相应挤压了干部成长进步空间，致使财政干部队伍相对固化，长此以往，容易造成干部心理失衡甚至铤而走险，存量尚未清零、增量仍在发生的问题在各级财政部门不同程度存在。同时，违纪违法隐蔽性较强，也增加了日常监督中发现问题的难度。2022年驻财政部纪检监察组查办的两起留置案件，问题线索都来自“案中案”移交，即便是审计和巡视移交的问题线索，实践中也一定程度存在取证难、定性难的问题，问题线索转化为“案源”的比例不高。

　　（三）财政公权力管理与监督的制度机制有待完善，“不能腐”的刚性约束还有短板

　　一是公权力的配置还存在薄弱环节。从财政系统外部看，有的资金分配权掌握在主管部门，比如中央基建投资，相关部门成为事实上的资金分配主体，中央财政的职能弱化为预算拨付下达。从财政系统内部看，不同业务主管部门对同一领域同一地区可能设有不同的专项资金，相互之间沟通衔接不够。这种状况，既给资金申请方提供了重复申报的可趁之机，也容易被钻漏洞。

　　二是部分公权力管理和监督的基础还不牢靠。制度笼子“过疏”和制度调整滞后并存，存在“牛栏关猫”现象。比如，对于政策制定权，有的财税政策制定过程还不够透明，未建立有效的集体决策机制，尤其是部分针对特定市场主体的政策。有的政策相对滞后，未能及时根据市场发展变化进行动态评估，发现问题后也未及时调整完善，形成权力运行管理的漏洞和隐患。对于资金分配权，有的虽明确采用因素法分配资金，但每个因素具体计算的参数、数据来源等还存在一定的自由裁量权，给权力滥用者留下了操作空间。

　　三是财政公权力运行的全过程管理机制还有待健全。由于年度预算的特点，财政资金管理面临时间周期长、地域空间广等难点，重分配轻管理、重前端轻后端的问题还不同程度存在。对财政公权力管理和监督的重点也往往放在财政资金的分配下达上，有时会忽略资金的管理使用，导致财政公权力的监督不能有效覆盖权力运行全过程。同时，在对财政公权力运行情况实施管理和监督的过程中所需信息，主要依靠管理和监督主体主动发掘，或者靠少量投诉举报或移交线索，尚未形成及时、主动、有效的信息反馈渠道和触发预警机制，造成管理和监督主体在获取相关信息方面存在时滞，监督成效大打折扣。

　　（四）财政公权力管理与监督“后半篇文章”尚未完全做实，“不想腐”的思想教育优势还没有完全转化为行动自觉

　　一是警示教育的效果有待加强。教育针对性不足，目前的教育更多侧重于“关键少数”，对普通党员干部的针对性教育相对较少。教育载体比较单一，廉政教育的形式还不够多样、内容还不够丰富，有的存在走马观花、浅尝辄止的倾向，感染力、渗透力、吸引力还不够强。传达多，剖析少，有的单位机械落实上级党组织要求，满足于开会传达甚至文件传阅违纪违法人员案例，缺乏必要的剖析、对照、反思。

　　二是作风建设顽瘴痼疾树倒根存。财政资源的公帑性与稀缺性，有的财政部门“老衙门”的特权思想、特权行为仍然存在，有的财政干部以“财神爷”自居，颐指气使、口大气粗的不良作风时有发生。有的干部没有准确把握“四风”问题顽固性反复性特征，将“有改观”等同于“改到位”。有的单位机械纠治“四风”，止步于纠治文山会海、检查过多、过度留痕等问题，有的老问题仍未根除、一些新变种不断滋生。党员干部“八小时以外”的社交圈、生活圈、活动圈复杂而隐蔽，所形成的社会关系与权力生态存在千丝万缕的联系，而目前对党员干部“八小时以外”监督还比较薄弱，存在短板。

　　三是廉政文化涵养不足。廉政文化建设是长期性、经常性、浸润人心的工程，仅靠短时间阶段性工作难以见到成效、巩固成果，造成个别领导干部重视不足，工作缺乏系统性，对廉政文化的研究和提炼不够，廉政文化建设缺乏计划性，措施单一，缺乏吸引力，教育效果不明显。与财政业务工作结合不够，针对性不足，干部群众参与度不高。

　　坚持“三不腐”一体推进，进一步加强财政公权力管理与监督的对策建议

　　做好对财政公权力的管理和监督工作，必须以“三不腐”一体推进战略为指导，按照习近平总书记“全周期管理”的新要求，强化从源头到末梢的全过程管控、全流程监督、全要素覆盖，将一体推进“三不腐”要求贯穿财政全面从严治党的全过程，努力取得更多制度性成果和更大治理成效，为财政部门营造风清气正政治生态提供坚强保障。

　　（一）坚持依法严厉惩治，在不敢腐上持续加压

　　一是压实全面从严治党主体责任。派驻纪检监察机构要督促、协助驻在部门党组织充分发挥对一体推进“三不腐”工作的领导作用，推动党组织切实履行全面从严治党主体责任，持之以恒正风肃纪反腐。加强对权力运行的制约和监督，增强对“一把手”和领导班子监督实效，从严从实强化对年轻干部教育管理监督，加强对掌握政策制定权、资金（资产）管理权、财会监督权的要害部门、重点领域的监督，督促领导干部严于律己、严负其责、严管所辖，推动财政干部把讲政治、守纪律、负责任的要求落实到位。

　　二是保持惩治腐败高压态势。派驻纪检监察机构要全面落实《纪检监察机关派驻工作规则》，会同驻在单位纪检机构，认真履行监督专责和协助职责，监督和查处双管齐下，综合运用参加会议、谈心谈话、听取汇报、查阅资料、沟通情况、分析研判、廉政把关、实地调查等方式，加强对财政公权力的日常管理和监督。要深刻把握新时代反腐败斗争阶段性特征，提高发现问题的能力，把案件查办摆在更加突出位置，更加有力遏制增量，更加有效清除存量，做到零容忍的震慑不变、高压惩治力量常在。要突出重点领域、紧盯重点对象、严查重点问题，坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决防止领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人，坚决防止政商勾连、资本向政治领域渗透等破坏政治生态和经济发展环境问题，深化整治财政部门权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败，重点查处问题线索反映集中、群众反映强烈的腐败。

　　三是进一步加强政治监督和财会监督。派驻纪检监察机构要紧紧围绕习近平总书记重要指示批示、党中央国务院重大决策部署和重点领域加强政治监督。准确把握财政部门公权力运行特点，聚焦重点领域、关键环节和高风险点，发挥派驻监督职能作用，推动财会监督在党和国家监督体系中发挥重要作用，强化执纪问责，让纪律成为带电的“高压线”。督促财政部门按照中央部署，在收入预算管理、支出预算管理、国库管理、资产管理、债务管理等领域全面开展财经秩序专项整治行动，严厉查处违反财经纪律的违纪违法问题，严肃追责问责，促使广大财政干部心存敬畏、心生戒惧，正确履职、廉洁履职。

　　四是推动财会监督与其他各类监督贯通协同。派驻纪检监察机构要以党内监督为主导，深入推进巡视监督、审计监督、财会监督、内审内控联动监督，推动财会监督与其他各类监督有机贯通、相互协调，形成监督合力。推动健全财政部门党组及相关职能部门与纪检监察机关协调联动机制，严格落实《关于建立中央巡视机构与财政部协作机制的意见》《财政部关于做好与中央纪委国家监委及驻部纪检监察组、中央巡视机构协作配合工作办法（试行）》，互通问题线索，建立监督检查成果共享机制，整合监督力量，着力构建分工明确、衔接有序、协同配合的一体化工作格局。

　　（二）坚持完善法规制度，在不能腐上深化拓展

　　一是加强财政法律法规和制度建设。财政部门要把坚持“三不腐”一体推进，加强财政公权力管理与监督的理念融入到相关法律法规中，加快修订预算法、政府采购法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规，加强财政法等立法研究工作，严格预算管理，加大处理处罚力度，明确权力运行程序，严格规范财政行政执法。按照“权责法定、权责透明、权责统一”的原则，进一步完善财政部权责清单，实行动态调整，把财政公权力纳入法治化、规范化轨道。

　　二是持续推进预算管理制度改革。财政部门要进一步加强财政资源统筹，提高政府预算收支完整性，强化部门和单位各项收支管理，盘活各类存量资源，提高财政资源配置效率。实施项目全生命周期管理，做好项目前期谋划和储备，严格项目入库审核，完善项目预算分年度安排机制，推动跨年度预算平衡。进一步推进支出标准体系建设，加强对项目执行情况的分析和结果运用，推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。将提升财政透明度作为优化财政资源配置、保障公众知情权、强化外部监督的机制性安排。

　　三是完善财政公权力内控体系。财政部门要从源头着手，强化对财政公权力运行规律的把握，不断完善内控体系，加强全周期流程控制，限制公权力行使的自由裁量权，让内控“带电长牙”。要推广经过实践检验的经验做法，把实践成果及时上升到制度机制建设上来，形成由点及面的规模效应。派驻纪检监察机构要将制度执行与监督落实纳入工作范围，把监督制度执行作为履职尽责的重要内容，强化制度刚性约束，坚持“执行制度没有例外”，以严格的监督增强规矩意识，以精准问责防止制度“空转”，大力营造尊崇制度、遵守制度的良好氛围。进一步完善内控制度体系，加强对财政核心业务、财政管理权力的监督制衡，及时修订、补充相关内控制度办法，建立内控制度动态调整机制，提升财政业务风险与廉政风险防控能力。

　　四是加大信息公开力度。阳光是最好的防腐剂。财政部门要增强主动公开、主动接受监督的意识，畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥社会监督、舆论监督等作用，以公开促公正、以透明保廉洁，让暗箱操作失去空间。继续深入推进预决算公开，持续打造“阳光财政”，实现预决算信息“应公开尽公开”，加快构建规范透明的预算管理制度。

　　五是有效运用信息化手段。财政部门要积极推进预算管理一体化建设，实现从项目立项、预算编制和批复、资金申请、资金拨付到项目结束的全程管理和追踪监管。将内控流程和控制措施融入一体化系统，涵盖资金申请、下达、分配、使用和其他财政业务管理的全链条之中，进一步完善对各业务的信息汇总、流程控制、节点预警、分级处置等具体措施，有效提升监督质效。积极探索财政数据互联互通和信息共享，提升数据信息收集和应用能力，充分运用大数据等技术手段，提高监督效率。

　　（三）坚持加强思想教育，在不想腐上巩固提升

　　一是补思想之钙、强信仰之基。财政部门要切实运用思想政治工作这一“法宝”，坚持党性党风党纪一起抓，持续推进党性教育，经常性开展纪律教育，纠树并举，从思想上固本培元，大力弘扬党的光荣传统和优良作风，引导财政干部提高党性觉悟和个人修养，清除错误思想、弘扬新风正气。探索建立常态化长效化制度机制，把教育成果不断转化为坚定理想信念、砥砺党性心性、忠诚履职尽责的思想自觉和实际行动。

　　二是增强遵守党纪国法的意识。财政部门要健全学纪学法制度，把学习掌握相关纪律规定、法律法规的要求列入“三会一课”内容，纳入党员教育和干部培训体系，让财政干部不断增强纪律意识、法治意识。突出“关键少数”，引导财政领导干部在行使权力上慎之又慎、在自我约束上严之又严，成为廉洁公正用权的标杆。

　　三是持续加强警示教育。派驻纪检监察机构要利用典型案例抓好以案促改，通过收集财政系统典型案例，组织编写警示教材和拍摄警示教育视频等方式，用身边人身边事加强廉洁教育，用活教材频敲警示钟，督促财政干部从身边典型案例中汲取经验教训、筑牢思想防线，推动相关责任主体堵塞监管漏洞、补齐制度短板，扎实做好审查调查的“后半篇文章”。要加强对年度民主生活会、以案促改专题民主生活会的监督指导，督促领导干部管好配偶、子女、亲属和身边工作人员，切实做到修身律己、廉洁齐家。

　　四是持续开展作风建设。财政部门要高度重视作风建设和廉洁文化建设，持之以恒纠治“四风”，严防问题反弹。不断弘扬党的光荣传统和优良作风，用红色财政历史教育引导财政干部，用廉洁文化滋养财政干部身心，深入贯彻《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》，把加强廉洁文化建设作为一体推进“三不腐”的基础性工程，推动廉洁文化入脑润心，构建清廉政治生态。

　　五是坚持以严的基调强化正风肃纪。派驻纪检监察机构要始终把中央八项规定精神作为长期有效的铁规矩、硬杠杠，把握财政系统作风建设的行业性、阶段性特点，把握风腐同源、风腐一体特征，把握工作重点、时间节点，严肃处理财政部门违反中央八项规定精神问题，坚持严字当头、露头就打，对二十大后仍不收敛、不收手的要从重从快处理。要认真落实中央纪委《关于贯彻党的二十大部署要求锲而不舍落实中央八项规定精神 深化纠治“四风”工作的意见》，紧盯财政部门普遍发生、反复出现的问题不放，持续深化整治，着力发现和查处享乐主义、奢靡之风背后的利益交换、请托办事问题，坚决破除特权思想和特权行为。