福建省第九届人民代表大会第五次会议

## 论建立市场化的环境保护新机制

### 陈青文

随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国环境保护单纯依靠行政手段管理，缺乏市场运行机制的弊端日益显现，已成为阻碍我国环境保护质量提高的一个重要因素。如何建立与社会主义市场经济体制相适应的市场化的环境保护新机制，已成为普遍关注的重大课题。
一、环境保护市场化的必然趋势。
环保市场化是实施可持续发展战略的必然要求。党的十一届三中全会以来，在国民经济快速发展的同时，环境保护工作得到很大的加强。但在总体上，尚不能适应经济发展和市场经济体制的要求，环境污染仍很严重。在全国调查评价的700多条重要河流中，有近50%的河段遭到污染，部分河段鱼虾绝迹。城市水体污染问题更为严重，大量的城市污水未经处理直接排放，90%的城市经河水域遭到污染，近50%的重点城镇水源不符合饮用水标准。全国城市空气污染依然严重，空气质量达到国家二级标准的城市仅占三分之一，生态破坏加剧的趋势尚未得到有效控制。究其原因主要是在“经济靠市场、环境靠政府”的环保体制下，不少人认为环境资源是一种自然形态，不具有经济价值。所以，“环境无价”、“环境无成本”等观念，长期支配着人们的行动，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥。党的十五大指出，要建立比较完善的市场经济体制，培育和发展多元化投资主体，充分发挥市场经济作用，建立健全宏观调控体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，这为环境保护市场化指明了方向和道路。因此，运用市场经济规律，实现环保市场化，是社会主义市场经济条件下解决资源和环境问题的根本出路，是实施可持续发展战略的客观要求。
环保市场化是培育新经济增长点的需要。环境问题实质上是一个经济问题，一方面，环境问题是随经济活动而产生，是经济发展的副产品；另一方面，环境问题的最终解决还有待于经济的进一步发展。要保持国民经济的持续稳定发展，必须不断拓展市场潜力大、成长性好的新型主导产业，许多发达国家都把环保产业作为主导产业之一加以发展。美国环保产业1996年的产值达到1720亿美元，超过了造纸及附属产业、炼油业、航空业成为新的经济增长点。众所周知，我国环境的污染和破坏，对经济的发展所造成的直接和间接危害是十分惊人的。根据国内外有关机构初步估算，1996年我国生态破坏和环境污染造成的直接和间接经济损失达GDP的4%以上，我国正在进行的“三河三湖”即长江、黄河、淮河和太湖、巢湖、滇池等重点污染区域及部分城市大气污染的治理，所要投入的资金已数倍、甚至数十倍于区域污染企业经济收益的总和。因此，将环保产业作为投资热点，有巨大的市场需求，是最具潜力的新经济增长点之一。“十五”计划把资源和生态环境放在更加突出的位置，特别是随着我国生态建设和环境保护法律、法规及标准的完善和执法力度的加大，为环保产业的发展和市场化运作提供了广阔的空间。我国有600个城市，城市垃圾、污水产业市场十分巨大；以防治荒漠化和水土流失、矿山生态恢复为重点的生态工程等也都有很大的市场。环境保护既然是一种经济活动，在市场经济条件下，它的运作和发展就必须遵循经济规律，发挥价格扛杆作用，引导社会资源向环境保护流动。随着我国市场化机制的建立，环保产业作为21世纪新的经济增长点是毫无疑义的。
二、环境保护市场化的基本特征。
所谓环境保护市场化机制，是指在政府宏观调控下，引导企业进入环境保护市场，培育发展起一个健全的环境保护产品、技术和服务产业的体系，借助这个产业和市场的力量来更有效地实现政府的环境保护目标。这样，一方面政府要通过环境保护规划和各种法律、标准，促成和扩大环境保护市场的需求；另一方面要通过建立合理的价格补偿机制，使企业愿意并且可能投入环境保护产业，扩大环保市场的有效供给，通过政府和市场的双重作用共同实现环境保护目标。具体地说，环境保护市场化有两方面的基本要求，第一，属于上层建筑范畴的环境保护管理活动，如法律法规的制定、修改，有关标准的制定、监督执行等，这是政府的职责和任务，必须由政府行政完成；第二，属于经济范畴的环境保护活动，如环保技术的开发、研究，产品的生产、流通，环境设施的建设运营，各类环保技术的服务，“三废”的治理利用等，这些应由企业单位完成。总之，环境保护市场化，是指在市场经济条件下，政府和企业都应按照市场规则办事，两者相互协调，共同推动环保事业发展。具体说，环境保护市场化机制具有以下基本特征：
1、环保市场化的企业组织。企业是市场经济体制中最基本的经济单位，是市场的竞争主体，是建立环保市场化新机制的基础和中心环节。这种企业的基本特征是，通过法律途径，依靠法律规范，使环保企业走进市场，成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的独立法人。但是，我国目前的环保企业，大多是政府属下的事业单位，经营机制不活，治污费用完全依靠政府投入，企业经营者缺乏积极性，干好干坏一个样，资金到位就干、资金不到位就不干，资源得不到有效配置。如福州市红庙岭垃圾处理厂累计投资约1.2亿元，设计使用年限15-20年，年财政拨给运行经费约1000万元，仍不能满足规范运行需要，可能造成实际使用年限大大缩短，环境治理效果不理想。据了解全省其他已建成的污水处理厂，还没有一家能够自负盈亏(全国也是如此)，普遍存在“建得起、运行不起”现象，浪费了有效资源，并形成政府的包袱。只有在体制上将事业运行改为企业化管理，将效益与经营者利益挂钩，才有利于增强经营者的责任心，降低环保设施建设和运营成本，提高运行效率。我国城市生活废水、生活垃圾、工业固体废弃物的处理任务繁重，而由政府立项、投资建设并承担运营仍是目前的主要做法，这种运营方式若不尽快改变，政府财政将不堪重负。在市场经济条件下，政府应积极引导、促进污染治理单位要与政府部门脱钩，变事业单位为企业经营单位，进行企业化管理，实现治污目标和经济效益双赢。
2、环保设施的集约化、专业化、市场化运营。环境保护设施的投入与运营，在一些城市往往因其专业性强、规模数量有限、公众参与度低、运行机制不活，造成运营成本昂贵，投资者因不堪重负而停停打打；还有一种情况是政府投资建设的环保设施，长期由政府给钱交由有关事业单位垄断经营，大多只有投入没有产出，使得环境保护事业发展十分艰难。对工业污染过度强调“谁污染谁治理”，使工业企业将治理污染机械地视为一个生产环节，由排污企业自行负责进行分散的点源治理。这样势必造成重复投资，既浪费人力物力，又增加治理成本，同时，排污企业为减少运转费用，千方百计偷排，治污效果差。据统计，我国环保设施能够正常运行的只有三分之一。推行市场化的运行机制，不仅要使环保设施的投入和运营，改由为环境治理提供社会化服务的独立法人承担，而且还要通过新机制的建立，逐步造就一批专业化环境治理公司，形成投资、运营、服务市场化。这样，一是可以使污染治理适度集中，减少环保基础设施的重复建设，降低治理费用；二是可以使环境保护有投入有产出，通过利益杠杆调动社会各界投资环保的积极性，减轻政府环保投资负担，加快污染治理进程；三是有利于政府部门对当地污染治理情况的监督管理，变监督千家万户的排污企业为监督专业化的治污公司，有利于减少监督成本；四是有利于启动环保市场，促进环保产业的发展，进而带动其他行业如机械制造业和保险业等的发展。环保污染治理及其设施运营的社会化、专业化发展，对排污单位来说可以使其集中精力抓生产和经营，不再为污染治理而发愁。对环保企业来说，可以由过去单纯的产品生产、工程建设市场进入长期稳定的污染治理服务市场，更有利于企业的长远发展。
3、环保产权股份化和投资主体多元化。过去，环境保护设施的建设和运行，并不是真正意义上的投资经营活动，仅仅是政府或企业的一项责任或义务，是一般的设施建设和管理活动。因此，无论是政府还是企业的投资，其资产的增值、减值或保值，都得不到人们的关注，从而限制了这一活动向产业化发展。按照环境保护产业化发展模式，任何环境污染治理设施的建设和运行，都应按企业方式运作。环保设施必须有明确的投资主体和明晰的产权归属。由于环保基础设施一次性投资较大，特别是城市生活污水处理、城市垃圾处理的投资更是如此，单靠一个或几个企业是难有能力进行这种投资的。因此，在环保产业化的进程中，环保设施的企业化投资经营，必须实行产权股份化，即引入现代企业制度，由几家或数家企业合作，甚至商业银行或其他金融投资机构与企业联手进行投资，实行股份合作。这样才能增加环保投资能力，明晰投资者之间的责、权、利，使环保投资经营活动符合市场经济和现代产业发展的需要，推进环保投资经营活动向产业化方向健康发展。
三、建立环境保护市场化新机制的关键措施。
一是产权明晰化。我国作为发展中国家，长期以来由于一些用以生产的自然资源没有明确所有者，因而这些资源价值一直被低估。要实现环保市场化，就必需明确资源产权所有关系，这是正确定价、使自然资源得以持续利用和保护的前提。
二是“外部性”内在化。在发达国家，外部性内在化手段已得到广泛应用，其主要措施有排污收费、使用者收费、产品收费、产品押金等。而在我国，目前主要采用排污收费的办法，其他方面的手段尚属空白，即便排污收费制度也很不完善：一是开征面仅占应征面的50%，还有大量应收未收的费用；二是缴纳的费用偏低，仅占工业生产总值的1.5%左右。以致于许多企业宁愿缴费也不愿治理，环境污染拖而未决甚至越来越严重。这说明在市场经济日益深化的今天，借鉴别国成功经验，采用经济手段治理环境是我们将来发展的方向。
三是坚持“谁污染、谁付费”原则。长期以来，环境污染治理的一条原则就是“谁污染、谁治理”，实际上这是很难做到的。第一，由于某些资源价格偏低，环境污染的责任者，不可能承担环境污染治理的全部费用；第二，环境污染的责任者通常把主要精力放在消除污染源上，而忽视对已造成的污染面的治理；第三，同一区域内若干个造成环境污染的生产单位，如何分担、使用环境治理费用，以达到预定的治理目标等问题，在操作中会遇到困难与争执；第四，居民生活造成的环境污染，不容易确定责任者并责成其清除治理污染；第五，每个企业都建污染治理设施来处理自身排放的污染物是不经济的。因此，现行政策应改为“谁污染，谁付费”原则，这样才能适应社会化大生产的要求，实现集约化治污，降低治理成本，发挥投资效益和规模经济效益，避免环境保护的盲目投资、到处布点、重复建设的现象发生。
四是实行排污权交易制度。排污权交易是将环境资源视为商品，运用市场机制对污染物进行控制的一种有效方法。排污权交易的运用首先要由政府管理部门以环境质量目标为基本依据，确定某一区域内各种污染物的允许排放负荷总量进行初始分配，即建立排污许可证制度，然后使允许排放量在各污染者之间进行必要的交易。排污许可证侧重于总量控制，易于实现环境的目标管理；交易许可证能以最小的社会成本治理污染，实践证明排污权交易制度是一种有效的经济手段。美国政府在1990年环境控制计划中对全国每年的二氧化硫污染实行排污权交易制度，到1999年，全国排放量减少到1990年的一半，而且，排污许可证的单位价格大幅下降，从刚开始的每吨二氧化硫300美元下降到60美元左右。实行排污权交易制度可以刺激企业降低排污量，优化环境资源配置，减少政府宏观决策失误，降低环境保护行政治理成本。
四、环境保护市场化中政府的宏观调控作用。
环境保护市场化的健康发展，必须充分发挥政府宏观调控的作用，依法管理环境。主要应从以下几个方面入手：
1、建立经济激励机制。在排污收费方面，收费标准要等于或略高于污染治理费用，这样才能鼓励企业提高生产工艺技术，减少污染排放。否则，任其排污，由国家补充大额投资治理污染，既不合理也不公平，对污染者亦没有压力，其结果只能是加重国家负担，造成污染者继续扩大污染、恶化环境。我国在1978年开始对污水排放实行排污收费，目前污水排放收费占总收费额60%左右。征收排污费对降低污染，改善环境质量起到了积极的作用，但是，征收标准偏低是当前的主要问题，全国征收的排污费总额仅为污染治理费用的四分之一左右。收费标准的高低关系到整个排污制度的成败，过低的收费标准起不到鼓励和促进污染者积极治理的作用。
2、建立环境与资源的价值补偿机制。过去我们对环境与资源的价值认识不足，一是认为环境与资源是自然的，是没有价值的；二是认为环境与资源是无限的。在这样的情况下，环境与资源的应有价值得到不真正体现，环境资源的破坏也就是必然的。由于人类活动作用于环境，使得环境资源中已经凝结着人类的劳动，使得环境资源具有价值。因此，在市场经济条件下，必须把环境的污染破坏和资源的使用以经济价值形式反映出来，并使这种经济价值得到足额或超额补偿。这样就可以在环境资源的使用与补偿间，建立起一种市场交换关系，从而对环境与资源的使用形成经济制约机制。
3、建立税收调控机制。要运用税收手段，对环境有污染的产品加倍收税，使其价格高于对环境有利的同类产品，这样，消费者自然愿意使用价格相对较低的有利于环境保护的产品，对环境有害的产品也就没有了市场。国际经济合作与发展组织成员国已经陆续实行税制绿色化，通过取消对环境有负面效应的扭曲性税收条款和补贴，调整对环境有副作用的直接税和间接税以及开征新的环境税，从而达到保护环境的目的。而我国目前的环保措施，主要是以收取各项费用为主，严格地说还不存在真正意义的环境税，应在论证的基础上制定出分步实施方案，借鉴国际经济合作与发展组织国家对微观经济主体的税赋不变的经验，在开征新的环境税的同时，降低所得税等，使全社会总税负水平不变。
4、加强规划管理。政府对城市管理的重要职能是加强规划管理，科学规划、严肃实施是搞好环保设施建设的基础，是建设环保设施精品的保证。在制定宏观规划时，应坚持“城市建设、经济建设、环境建设”三同步的原则，关键是加强环保设施建设规划管理工作。环保部门要会同有关部门严把“造址察点、方案设施、竣工验收”三道关，保证规划的完好实施。
5、完善相关法律。要使环保企业积极、合法地参与市场竞争活动，必需为其创造一个良好的法律环境，使之尽快成为真正的市场竞争主体。一方面应加强环境立法和经济体制改革，启动环保市场；另一方面必须完善执法及其监督的有关制度，完善环境法律关系主体、法律责任追究制度，为潜在的环保市场转化成现实的环保市场提供有力保证。
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(本文摘自《福建论坛·经济社会版》)