预算管理改革符合社会主义市场经济和公共财政发展的方向，省委、省政府非常重视、支持，我们必须坚定不移地把这项改革抓好。根据中央的精神，我省制定了以推进预算管理改革为核心的财政改革的分阶段实施方案。省财政厅积极谋划，认真组织落实，省直各部门以大局为重，给予了很好的支持配合。在大家共同努力下，我省预算管理改革取得很大进展。今天召开2002年省级部门预算编制工作会议，就是要进一步统一认识，认真做好预算编制工作。有关预算编制的具体要求，一会儿，财政厅马潞生厅长还要作专门布置。这里，我先说三点意见。
一、省级预算编制改革取得初步成效
这几年，为适应社会主义市场经济体制的要求，财政部门先后进行了预算编制改革、国库统一支付和政府采购改革试点以及预算外资金收支两条线管理等，这些改革力度都比较大，特别是通过预算编制改革，较好地贵彻了集中财力办大事原则，从资金上有力地保证了省委、省政府重大部署和决策的贯彻落实，促进了全省经济和社会事业的发展。省委、省政府对财政的各项工作是满意的，这也是省直各部门各单位大力支持配合的结果。
省级预算编制改革与传统预算管理相比，在许多方面实现了较大的突破和创新。一是早编预算。下年度预算由原来11月份提前到9月份开始编制，使预算安排的论证、准备更加充分，便于领导科学决策，在一定程度上解决预算编制迟、下达晚、执行慢的问题。二是预算项目细化。人员经费核定到了个人。公用经费确定了标准和定额、专项资金编到了具体项目，有效解决了原来算大数、切大块带来的编制粗、调整多、监督难的问题。三是实行部门预算。取消了财政与部门的中间环节，省级预算从部门编起并直接批复到部门。较好解决了财政资金按性质和单位交叉管理带来的预算编制内容不完整、分配多层次、层层留机动、预算不透明的问题。四是实行综合财政预算。财政统筹预算内外资金来安排部门支出，解决了原来预算内外资金“收支两张皮”、“两本账”的问题。五是实行零基预算。根据预算年度各因素以及事项的轻重缓急程度每年从“零”开始测算支出需求，改变部门支出格局固化和苦乐不均的状况，提高资源配置效率。六是预算分配公开。除预备费和预留中央专款配套资金外，省级财力年初都安排到了具体部门和项目，解决了分配不透明、频繁调整追加的问题。七是政府财政性资金统一管理。统一了部门财务和银行开户，有效解决了财政资金分散闲置、部门开设账户过多、资金调度不力的问题。八是预算调整制度更加严格。预算确定、批复后不允许任意调整，必须按法定程序报批，从而使预算约束力大大增强。九是改进预算资金拨付方式。对人员工资委托银行代发；对公用经费和专项资金中属于政府采购的物品和劳务，试行了政府采购制度；对建设项目实行公开招标、合同管理，节约了支出，提高了资金使用效益，并促进了党风廉政建设。
预算管理改革，是实现财政管理与国际惯例接轨的必然选择，是缓解财政收支矛盾，实现资源配置优化、财政基础稳固、调控能力加强的重要途径，更是推进依法理财、依法行政的必由之路。所产生的影响是深远的，意义是重大的。
1.有利于规范政府、财政和部门行为，推进依法理财和民主理财。按照新的预算管理模式，财政资金的分配和使用要公开、透明、规范，政府、财政和部门的收支活动都要受到人民代表和社会公众的监督。首先是规范财政行为。财政要将所有资金规范、透明地分配到单位和具体项目，这就大大削减了财政的“机动”权力，是财政革了自己的命。其次是规范部门行为。部门年初就能知道自己可以支配的财力，便于部门科学、合理地安排年度各项业务，增强了工作的计划性和自主性。再次是规范政府行为。政府对预算的审定在具体和透明的环境中运行，必然要接受来自更多方面的监督。追加预算和动支预备费更要经过严格的程序。这样，财政资金分配和使用行为在政府、财政和部门每一环节都有严格的制度约束，预算的法制性、约束性增强，从而有效地规范了各级的理财行为，促进依法理财。
2.有利于缓解日益紧张的收支矛盾，保证重点支出需要。当前，财政支出压力空前沉重，收支矛盾日趋尖锐。化解收支矛盾，一靠发展经济，增加收入；二靠加强管理，深化改革。在财源不充裕的情况下，特别要在支出环节上做文章。通过改革分配办法，科学安排财力，统筹预算内外资金，优化支出结构，使重点支出得到更好的保证。
3.有利于优化资源配置。增强政府宏观调控能力。采用零基预算的编制方法，能够使有限的资金安排到急需的项目。推行综合预算，统筹预算内、外资金，增大了政府可调控资金规模，使资金分配更好地体现政府宏观调控的意图。同时，则政资金分配方法的改革，改变了过去预算资金切块分割找项目的做法，实现了预算的项目管理，可以加快预算执行进度，提高资金的使用效益。
4.有利于促进政府职能转变，提高政府行政效率。传统预算管理体制下。财政资金管理权过于分散，许多部门都管钱，甚至分散在部门内部的各个处室，部门领导弄不清自己的家底。政府也难以统筹调度，宏观调控职能受到很大削弱。同时，由于资金没有直接落实到项目，资金的再分配成为部门和单位的特权，造成下级部门和单位花费大量人力、物力用于找关系、跑项目、争资金，甚至出现腐败行为，影响了政府行政管理效率和财政资金分配的公正性和合理性。在新的预算管理模式下，预算管理在部门间的职责分工要进行重新界定，财政代表政府履行分配职能，各部门集中精力研究谋划事业发展，最后由政府统一平衡，人大批准，这样，有利于部门集中精力干好各自的工作，提高政府行政管理效率和管理水平。
5.有利于从制度上和管理上推进廉政建设。当前，违反财经法纪的现象相当普遍，从近几年审计情况看，被审计的单位几乎没有不存在问题的，只是轻重程度不同。不仅造成经济上的重大损失，而且带来了恶劣的政治影响，教训十分深刻。由于预算安排不能落实到项目，容易导致资金被挪用；由于没有实现部门预算内外资金统筹，部分预算外收入成了单位的“小金库”；由于经费开支没有统一的标准和定额，一些部门出现了许多不合理开支；由于账户分散，难以监督管理，多数违纪问题都发生在账户的设置与管理上。实行预算管理改革，统筹预算内外资金，细化预算编制，制定部门支出标准和定额，统一账户管理，能够从源头上促进廉政建设。
二、正确把握编制明年预算的财政经济形势
今年以来，省委、省政府认真贯彻落实江总书记“三个代表”重要思想、中央经济工作会议和全国“两会”精神，扎实推进改革开放和经济建设。经过全省上下的共同努力，国民经济继续保持良好的发展势头，经济增长的效益和质量进一步提高。一是工农业生产稳定增长，经济效益保持较高水平。二是国内需求继续扩张，外贸出口保持增长。三是人民群众从经济发展中得到的实惠不断增加。教育、科技、卫生、旅游、文化、体育、广播电视、新闻出版等各项事业均保持良好发展势头。四是财政收入继续保持较大幅度的增长。1—8月全省财政总收入294.59亿元，完成预算72.5％，增收41.25亿元，增长16.3％。其中：地方级收入188亿元，完成预算73.7％，增收29.02亿元，增长18.3％；中央“两税”收入106.58亿元，完成预算70.4％，增收12.23亿元，增长13％。全省财政总支出203.93亿元，完成预算64％，增长11.9％。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到财政经济运行中的困难和问题，特别是对财政经济形势要进行分析预测，要有一个比较准确的判断。
当前，我们面临的国际、国内经济环境仍然是机遇与挑战并存。在世界经济增长明显放慢的情况下，我国经济能够持续较快增长，关键是贯彻了正确的方针和政策。当前国际经济形势相当严峻。美国经济持续减速，日本经济再次陷入衰退边缘，欧元区国家以及我国周边一些国家经济增长逐步放慢。不少国家对我国出口商品采取更为严厉的限制措施，使我国机电、纺织品等大宗商品出口全面回落，工业增长速度也相应减缓。从国内经济情况看，农业和农村经济的结构性矛盾日益突出，农民收入增长缓慢，已成为制约经济社会发展全局的重大问题。再加上近两年来我国北方连续干旱少雨，今年入伏以后长江流域大部分地区旱情不断加剧，有些地区又遭受台风、洪涝灾害、人民生活和经济发展都受到较大影响。
从我省情况看，今年以来经济运行中也出现了一些新情况和新问题：连续出现的强台风袭击，对全省的经济建设带来严重损害；农业增产不增收的状况没有得到解决。工业发展后劲仍显不足，投资需求稳定增长的机制尚未形成，全社会固定资产投资增长缓慢，对外经贸发展形势严峻，社会保障体系还不健全。
从财政情况看，由于受国内外经济形势的影响，以及中央财税政策调整等不确定因素增多，估计明年财政收入难以继续保持高位增长。与此同时，中央调整支出政策、扩大农村税费改革试点、基层财政困难、偿债高峰期逼近以及加大经济结构调整力度、支持国有企业改革、加快基础设施建设、保持社会政治稳定等，对财政支出压力加大。因此，编制明年预算要充分考虑到明年的财政经济形势，充分估计到可能出现的困难及各种减收增支因素，使预算编制建立在较为准确的形势判断和较为扎实的财力基础之上。
三、统一认识，继续深化预算编制改革
要以江总书记“三个代表”重要思想指导预算编制工作。江总书记“三个代表”的重要思想是指导当前各项工作的行动纲领，省委、省政府对如何贯彻实践“三个代表”的重要思想极为重视，今年初，省委决定把抓好“四大专题”、“两个基础”作为福建省深入学习贯彻的重要内容，在全省上下掀起了学习和实践“三个代表”的高潮。在7月份省委召开的六届十三次全会上，宋德福书记进一步明确指出：要使“三个代表”重要思想在我省得到具体落实，必须着力抓好四个重大问题。即经济建设，着力研究解决后劲问题，以进一步解放和发展先进生产力；精神文明建设，着力研究解决实效问题，以不断加强先进文化建设；为人民服务，着力研究解决质量问题，以切实维护和发展最广大人民的根本利益；党的建设，着力研究解决活力问题，以更好地肩负起振兴福建的历史重任。这些工作针对的都是福建需要着重研究解决的突出问题，最终都需要在政府预算中加以体现和落实。诚如邓小平同志指出：财政工作有财有政，数字中有政策，决定数字就是决定政策。贯彻“三个代表”的精神。落实在行动上，首先就得在政府预算中得到体现，因此，必须从政治的高度和整个经济社会发展的高度，科学合理地安排好政府预算。
各部门要从讲政治的高度，认识理解预算管理改革的重大意义，胸怀全局，密切配合，齐心协力搞好预算管理改革。首先，要高度重视预算管理改革工作。做好2002年省级预算编制工作不是财政部门一家的事，而是省直各部门各单位共同的事。特别是预算编制难度大、任务重、时间紧，各部门要充分认识预算编制的艰巨性。其次，要讲大局，顾大局。我们要办的事很多，但受财力制约，要满足各部门各方面的资金需要，是不可能的。因此，各部门在计划明年工作时，要优先保证省委省政府重大部署和决策的贯彻落实。按照量入为出、量力而行的原则和“一要吃饭、二要建设”的方针，分别轻重缓急的顺序，认真编制好2002年的预算。第三，要做好组织保障工作。各编制部门要根据预算管理改革的精神做好本系统、本部门预算编制的部署、测算、审查、编报工作。部门领导要从思想上重视财务管理工作，当家必须理财。要抓好部门预算编制工作，严肃编制纪律，部门预算是自主编制而不是自由编制，根据国民经济和社会发展总体规划目标，结合财力可能，实事求是地研究制定本部门事业发展的年度计划和中长期规划，并充分抓好项目的论证和到期工作，将有限的资金安排到最急需的项目上。根据省委省政府的工作部署，明年的预算安排要重点突出以下四方面要求：
1.坚持“一要吃饭、二要建设”和“有所为有所不为”方针，集中财力办大事。财政支出安排的重点是满足公共需要，也就是要保证国家安全和政权建设的需要，保证教育、科技、农业、文化、卫生、扶贫等公共事业发展的需要，保证行政事业单位职工工资发放和补充社会保障资金不足，保证那些关系到改革、发展、稳定大局的重点支出需要。当前，公共支出保障水平低的一个重要原因，就是财政支出结构还没有进行大的调整，不少应由市场和社会配置资源的领域，仍然大量地使用政府财政资金，使我们不能集中财力，保证重点需要。今后，财政部门的一个重要任务，就是要下决心大力调整支出结构。对于一般竞争性领域、企业的经营性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业，财政资金都要逐步退出来。财政支持经济发展，一是通过制定科学、合理的财政税收政策为企业创造公平竞争的条件；二是加强基础设施建设，创造良好的投资环境。目前财政安排的企业亏损补贴、直接用于企业的资金投入以及对某些困难企业的税收减免等，都要认真清理，经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩。这样，才能集中资金，提高公共支出保障程度。2002年省级预算编制必须以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导，按照公共财政要求，坚持“一要吃饭，二要建设”和“有所为，有所不为”的方针，统筹预算内外财力，调整优化支出结构，着力增强经济发展后劲，集中财力办大事，支持我省国民经济和社会事业的健康发展。
2.强化综合财政计划，统筹预算内外各项财力，发挥政府资金的引导和集聚效应。不论是预算内、预算外资金，还是各类基金，都是政府财政性资金，都应该坚持统一管理、统筹安排、捆绑使用，扭转“部门所有”、“谁收谁用”等散、乱状况，从源头上促进党风廉政建设，保证各项重点支出。
3.进一步细化预算编制，特别是专项经费要细化到项目，项目要充分论证，分别轻重缓急，体现省委省政府的决策意图。要坚持财权与事权相统一，合理划分各级事权，政府承担有限责任。进一步削减对下一般性专款，相应增加对财政困难县的转移支付补助，提高困难地区基本公共服务保障能力和增强基层政府预算安排的自主性。
4.严格预算管理，强化预算约束。预算单位要实事求是地编制各项收入计划，所有的支出都要严格按规定标准和范围从紧安排。财政部门要对各部门的所有财政性资金实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效。要大力推行政府采购制度，并实行国库直接支付，做到公开、规范、公正、透明，以解决目前存在的分散采购、重复采购、盲目采购、“暗箱操作”等问题，遏制腐败现象，节约财政资金。需要特别强调的是，年度预算批复后，各部门必须严格按照执行。除特殊情况外，执行中新增业务所需的支出，应在部门年度预算中调剂解决，确实无法调剂的在下一年度预算中统筹考虑；2002年起，省财政不留机动资金，特殊急迫重大事项确需追加支出的，通过增加总预备费的办法，从下半年起定期研究，按有关程序报批。
预算制度改革是当前财政改革的一项重要内容，是依法行政、依法理财的客观需要，是加强经济和预算监督的必然要求，也是从制度上加强廉政建设的有效措施。各部门、各单位必须统一思想认识，树立全局观念和大局意识，积极支持，密切配合，按照财政厅的统一要求，认真做好2002年省级预算编制工作，稳妥推进以预算制度为重点的一系列财政改革，更好地为促进全省改革、发展、稳定大局服务。同时，要求财政部门精心组织，认真听取部门意见，在去年预算编制改革的基础上进一步完善预算编制办法，提高预算编制质量和效率。
(本文是张家坤副省长在2002年省级部门预算编制工作会上的讲话摘要)